热门土地改革政策心得体会（案例16篇）

民革中央在《关于完善我国农村土地承包经营权确权中相关法律的提案》中提出，农村土地承包经营权确权工作存在法律缺位、法律之间不一致、效力不足、内容不合理等问题，应加快制定、修改、完善农村土地承包相关法律法规，明确农村土地承包经营权登记、抵押担保以及农村集体经济组织和成员资格界定等相关规定。

围绕公众关注的征地问题，民革中央在《关于规范征地程序维护被征地农民权益的提案》中建言：实行全程透明的征地程序，建立征收土地全程公告制、被征地农民全程参与机制和参与式补偿、安置督查制度;缩小征地范围，加快城乡统一的土地市场建设进程;改革现行征地补偿方案，逐渐向“因市定补”转变;建立征地预存款制度;实行差别化的多元安置方式等。

在《关于修改完善〈中华人民共和国农村土地承包法〉的提案》中，民革中央建议从九方面对《土地承包法》进行修改完善：定义农村土地承包权和土地经营权，界定集体经济组织成员资格，明确“土地承包关系长久不变”的内涵，增加承包方不得弃耕抛荒的义务，修改收回承包地的规定，完善承包地调整制度，增加鼓励土地经营权向新型农业经营主体流转的条款，赋予土地经营权抵押、担保权能，增加建立健全土地流转服务平台的规定等。

此外，在《关于发挥法治引领和保障作用，推进农村集体经营性建设用地入市制度改革的提案》中，民革中央提出：改革集体经营性建设用地入市制度，必须先行取得法律授权，确保改革于法有据;改革试点要封闭运行、风险可控和稳妥有序;改革农村集体经营性建设用地入市制度，应当坚持充分发挥市场配置土地资源的决定性作用和更好发挥政府作用，做好改革方案的顶层设计。

首先，中国是一个大国，不同地区发展阶段与发展模式差异明显，由此再加之土地资源地理上的不可转移性，以及附着在土地上的价值与需求多样性，因此，这就要求农地改革充分考虑约束条件因地制宜，继续在不断实践探索中小幅快进。

其次，局部性、阶段性的农地改革需要在加强顶层设计的前提下不断提高系统性、整体性、协同性，反之细碎化的改革迟早都会因为核心制度缺失而陷入僵局。譬如目前困扰农地改革最大的顾虑是，尽管此前三十多年内，中国已经实现人类历史上最大规模的.农村劳动力转移，但是且不说在农村依然保有数以亿计的剩余劳力，即使是已经转移至第二、第三产业的进城务工者，其所获得的社会保障也很有限(统计表明，截至“十一五”末，我国农民工总数已达2.42亿人，但其中养老保险参保人数仅为3284万人)。因此基于稳定或安全性考量，土地流转又不得不服从于一项冲突性安排，即农民保有一定地权，以此承载基本就业、医疗、养老、教育等保障功能。

此外，除了社保问题，困扰农地改革的顾虑还有很多。譬如粮食安全保障问题，再譬如地方政府“公共利益”界定问题，等等。这些顾虑直接导致了包括《物权法》、《土地管理法》等一系列上位法需要妥善权衡相关条款修法内容、方式和时机。而中国的农地改革，唯有在充分体现地方试验与顶层设计辩证统一的前提下，才能如期待中那样不断相互促进、良性互动、重点突破、整体推进。

（一）出台支持新产业新业态发展用地政策。9月，国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部下发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号），主要内容为：

1、积极保障新产业发展用地。一是明确保障范围。重点保障当前国家鼓励发展的战略性新兴产业、《中国制造2025》、“互联网+”等新产业用地。二是优先安排新产业用地供应。以“先存量、后增量”的原则，优先安排新产业用地供应。三是明确新产业、新业态的用地类型。

2、多种方式供应新产业用地。一是鼓励以租赁方式或先租后让、租让结合方式供应土地，减轻中小企业一次性缴纳土地出让价款的资金压力。租赁期满可以协议方式办理出让手续。二是允许在不排除多个市场主体竞争的前提下，将产业类型、生产技术、产业标准、产品品质要求作为土地供应前置条件。

3、差别化保障新业态用地。依据相关法律和国务院规定，引导光伏、风力发电等产业项目使用未利用土地；对新能源汽车充电设施、移动通信基站等用地面积小、需多点分布的新产业配套基础设施用地，除支持采取配建方式落实用地外，依法设立地役权作为一种重要的用地方式予以推行。

4、鼓励盘活利用现有用地。对传统工业转为先进制造业或与生产性服务业融合发展、工业企业和科研机构整体或部分转型为生产性服务业、兴办创客空间、发展“互联网+”业务的，给予其使用的现有土地用途和权利一定的转换过渡期。对依托国家实验室等现有科研设施构建创新平台的，允许其继续保持土地原用途和权利类型不变。

（二）出台支持快递业发展用地政策。10月，国务院印发了《关于促进快递业发展的若干意见》（国发〔2015〕61号）。文件第十一条规定，“有关方面要将发展快递业纳入国民经济和社会发展规划，在城乡规划、土地利用规划、公共服务设施规划中合理安排快递基础设施的布局建设。”第十二条规定，“各地区要在土地利用总体规划和年度用地计划中统筹安排快递专业类物流园区、快件集散中心等设施用地，研究将智能快件箱等快递服务设施纳入公共服务设施规划。”

构发展需要，做好用地规划布局。二是对非营利性医养结合机构，可采取划拨方式，优先保障用地；对营利性医养结合机构，应当以租赁、出让等有偿方式保障用地，养老机构设置医疗机构，可将在项目中配套建设医疗服务设施相关要求作为土地出让条件，并明确不得分割转让。

（四）出台支持旅游业发展用地政策。11月，国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局出台了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号）。主要内容为：

1.有效落实旅游重点项目新增建设用地。一是建立有效的规划衔接机制。依据《土地管理法》、《旅游法》等相关法律规定，加快旅游发展规划，并做好与土地利用总体规划、城乡规划、风景名胜区规划、环境保护规划等相关规划衔接工作，从而奠定旅游业发展依法、依规划用地的基础。二是按照旅游项目建设时序及时保障用地。对符合相关规划的旅游项目，按建设时序分别及时保障落地。三是加大旅游扶贫用地保障，明确乡村旅游的用地政策。

2.支持使用未利用地、废弃地、边远海岛等土地建设旅游项目。一是对使用荒山、荒地、荒滩及石漠化、边远海岛土地建设的旅游项目，优先安排新增建设用地计划指标。二是对使用上述土地建设旅游项目的，出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取相关费用之和的原则确定。三是开发旅游项目与土地复垦相结合，促进经济、社会与生态文明相统一。

3.依法实行旅游业用地分类管理制度。对旅游项目中永久性设施建设涉及的用地，依法按建设用地管理；对属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，既不改变土地权利性质，即仍由现有土地权利人使用和管理，也不改变土地用地用途，即属于农用地的仍按农用地管理，属于未利用地的仍按未利用地管理。对这一部分土地利用与旅游经营的经济关系，由相关当事人依法协商解决。

4.多方式供应建设用地。一是严格执行土地招标拍卖挂牌出让的相关法律规定，要求用途混合且包括经营性用途的，应当采取招标拍卖挂牌方式供应。二是明确部分旅游业用地规划用途，同时，为体现对旅游业发展的支持，对规划用途和供应管理进行了协调，部分旅游项目用地规划用途按国家标准进行分类，供应方式、价格、使用年限则按法定“旅游用地”的规定实施。三是鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合方式供应旅游项目建设用地，降低旅游项目开发初期用地成本。

5.加大旅游厕所用地保障力度。

6.明确旅游新业态用地政策。按照鼓励使用存量、规范使用增量的原则，依法明确了乡村旅游、自驾车、邮轮游艇、文化和研学的用地政策。

（五）出台支持铁路建设、支持休闲农业发展、推进农垦改革发展、加快电动汽车充电基础设施建设等用地政策。

1.支持铁路建设方面（《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2015〕37号）），一是给予既有铁路站场综合开发用地政策支持。支持铁路运输企业利用自有土地、平等协商收购相邻土地、依法取得政府供应土地或与其他市场主体合作，对既有铁路站场地区进行综合开发。二是促进铁路运输企业盘活各类现有土地资源。经国家授权经营的土地，铁路运输企业在使用年限内可依法作价出资（入股）、租赁或在集团公司直属企业、控股公司、参股企业之间转让。三是鼓励提高铁路用地节约集约利用水平。利用铁路用地进行地上、地下空间开发的，在符合规划的前提下，可兼容一定比例其他功能，并可分层设立建设用地使用权。

2.支持休闲农业发展方面(农业部、国家发展和改革委员会、国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、文化部、中国人民银行、国家税务总局、国家林业局、国家文物局、国务院扶贫开发领导小组办公室等部委《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》(农加发〔2015〕5号)),一是支持农民发展农家乐，闲置宅基地整理结余的建设用地可用于休闲农业。二是鼓励利用村内的集体建设用地发展休闲农业，支持有条件的农村开展城乡建设用地增减挂钩试点，发展休闲农业。三是鼓励利用“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）发展休闲农业，对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用“四荒地”发展休闲农业，其建设用地指标给予倾斜。四是加快制定乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营的管理办法。

3.推进农垦改革发展方面(《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》)，一是严格执行土地用途管制制度，对农垦土地严格实行分类管理，禁止擅自将农用地转为建设用地。二是推进农垦土地资源资产化和资本化，创新农垦土地资产配置方式。省级以上政府批准实行国有资产授权经营的国有独资企业、国有独资公司等农垦企业，其使用的原生产经营性国有划拨建设用地和农用地，经批准可以采取作价出资（入股）、授权经营方式处置。有序开展农垦国有农用地使用权抵押、担保试点。三是农垦土地被依法收回后再出让的，其出让收入实行收支两条线管理，市县分成的相应土地出让收入要按规定积极用于农垦农业土地开发、农田水利建设以及公益性基础设施建设。

4.加快电动汽车充电基础设施建设方面（《国务院办公厅关于加快电动汽车充电基础设施建设的指导意见》（国办发〔2015〕73号）），一是将独立占地的集中式充换电站用地纳入公用设施营业网点用地范围，按照加油加气站用地供应模式，根据可供应国有建设用地情况，优先安排土地供应。二是供应新建项目用地需配建充电基础设施的，可将配建要求纳入土地供应条件，允许土地使用权取得人与其他市场主体合作，按要求投资建设运营充电基础设施。三是鼓励在已有各类建筑物配建停车场、公交场站、社会公共停车场、高速公路服务区等场所配建充电基础设施，地方政府应协调有关单位在用地方面予以支持。

二、不动产统一登记政策

2015年3月1日，不动产统一登记制度正式实施。不动产登记即是由不动产登记机构依法将土地、海域以及房屋、林木等定着物的权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿。在以往制度建设的基础上，重点在登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”的要求下，进一步完善了政策。一是推进市县级职责整合；二是启用统一的不动产登记簿证样式；三是《不动产权籍调查技术方案（(试行)）》颁布实施；四是推进不动产登记信息平台建设。

三、房地产市场调控及保障性安居工程用地政策

2015年3月25日，国土资源部与住房城乡建设部联合下发了《关于优化2015年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知》，规定了当前房地产开发用地及保障性安居工程用地政策。一是合理安排住房及用地供应规模和结构。房地产供应明显偏多或在建房地产用地规模过大的市、县，通过调整土地用途、规划条件，引导未开发房地产用地转型利用。二是统筹保障性安居工程建设用地政策。

四、农村土地制度改革试点启动

整实施有关法律规定的决定》，使农村土地制度改革于法有据，获得了法律保障。7月份，国土资源部审批通过了33个改革试点上报的改革方案，农村土地制度改革试点正式启动。

（一）完善土地征收制度。缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围;规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息;完善对被征地农民保障机制。

（二）建立农村集体经营性建设用地入市制度。完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度。

（三）改革完善农村宅基地制度。完善宅基地权益保障和取得方式。

（四）建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

五、加快农业现代化发展政策

12月31日，中共中央、国务院印发了《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，提出了深化农村集体产权制度改革的系列要求。

（一）继续扩大农村承包地确权登记颁证整省推进试点。依法推进土地经营权有序流转，鼓励和引导农户自愿互换承包地块实现连片耕种。

（二）推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障新机制。

（三）完善和拓展城乡建设用地增减挂钩试点，探索将通过土地整治增加的耕地作为占补平衡补充耕地的指标，按照谁投入、谁受益的原则返还指标交易收益。

（四）加快编制村级土地利用规划。

六、我省调整征地补偿标准

2015年2月28日，省政府印发了《关于调整安徽省征地补偿标准的通知》(皖政〔2015〕24号)，新标准自3月1日起执行。新标准坚持征地补偿同地同价。建设用地位于同一年产值或区片综合地价区域的，征地补偿水平要保持一致。大中型水利水电工程建设征地补偿标准，按国务院有关规定执行。市、县政府可根据本地实际，提高特殊地类征地补偿标准。使用国有农（林、牧、渔）场土地的，参照农（林、牧、渔）场所在乡（镇、街道）的区域（区片）征地补偿标准执行，农（林、牧、渔）场周边有多个区域（区片）的，按周边区域（区片）的最高标准执行。

一、完善土地征收制度，缩小土地征收范围，探索制定征收目录,严格界定公共利益用地范围，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

政策解读：国家为了公共利益的需要，可以对土地实行征收或者征用并给予补偿。可是现实中，某些地方政府以公共利益为名征用农民集体土地，却将土地用于房地产开发、企业项目建设等。而在对农民补偿方面，国家规定土地补偿费和土地安置补助费加起来，不超过土地前三年平均产值的`30倍。如果按照农业种粮的用途进行补偿，按一亩平均毛收入1000元来算，每亩30倍才3万元，可被征收后建成楼房，一平米就要卖5000元!

市范围途径。

政策解读：近些年，一些地方政府的财政收入很大一部分靠“卖地”，可是土地资源终归是有限的。有一些城市在扩张过程中需要并入一些周边的农村，这就是农村集体经营性建设用地入市的需求之一。把类似于村办企业、工厂等农村集体经营性建设用地建立入市制度，并与国有土地“同权同价”，农民可以利用出让、租赁、入股等多种方式，实现集体经营性建设用地的保值和增值!

补助。

人民日报周一援引他的话称，要坚持农地农用的底线，耕地红线要严防死守，必须严格落实耕地保护责任制，鼓励种粮保障国家粮食安全。要加强对工商企业下乡租赁农户承包地的准入监管，加强土地流转用途管制，严禁借土地流转之名搞“非农化”建设。

针对中国此前发布的关於引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见中的相关政策，韩长赋解读称，“就是准确把握32个字：三权分置，确权登记，有序流转，适度规模，家庭基础，农民自愿，农地农用，鼓励种粮。” 他表示，承包地确权登记和有序流转，是保护农民利益和提高农业效率的制度性安排。一方面强调鼓励土地流转，另一方面强调土地流转要有序，就是要遵循经济发展规律，不超越阶段；尊重农民的意愿，不强迫命令；保护经营者权益，不随意毁约；遵守法制规范，不留隐患漏洞。

“我们要顺其自然、因势利导，不能人还没有出去，就强行把地给流转了，那会影响土地流转健康发展的基础。土地流转一定要坚持依法自愿有偿、市场配置资源原则，政府主要是搞好管理和服务，严禁下指标、定任务，防止欲速不达。”韩长赋称。

他指出，要切记土地承包经营权属於农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应当由承包农户自主决定，村级组织和基层政府都不能越俎代庖。

另据国内媒体报导，中央农村工作会议将於12月22日在京召开。从今年的中央经济工作会议来看，转变农业发展方式或将是明年“一号文件”的重要内容，农村土地管理制度改革或将成为今年工作会议的重点内容。

据报导，会议将围绕“加快转变农业发展方式”这一主题，详细部署2015年的三农工作任务。在明年颁布的中央一号文件中，对於如何“加快转变农业发展方式”也会有更为详细的阐述。（完）

----------摘于腾讯网

党的十八届三中全会《决定》明确了农村土地制度改革的方向和任务。日前，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。

党的十八届三中全会《决定》明确了农村土地制度改革的方向和任务。日前，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。

国土资源部负责人介绍，《意见》在农村土地征收改革方面提出了要探索缩小土地征收范围;规范制定征收目录，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息;完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制等。

1、为什么要开展改革试点?

改革涉及重要法律修改等内容

姜大明(国土资源、国家土地总督察)：开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，是党的十八届三中全会《决定》提出的明确任务。土地制度是国家的基础性制度，在实践基础上形成的中国特色土地制度为我国经济社会发展作出了历史性贡献。随着实践发展和改革深入，现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现，必须通过深化改革来破解。改革完善农村土地制度，有利于健全城乡发展一体化体制机制，有利于建立城乡统一的建设用地市场，有利于推进中国特色农业现代化和新型城镇化。

近年来，按照党中央、国务院的要求，我部开展了以土地征收、农村集体经营性建设用地流转和宅基地制度为主要内容的改革试点，各地也结合实际进行了积极探索，为改革完善农村土地制度积累了经验。农村土地制度改革牵一发而动全身，涉及重要法律修改，涉及重大利益调整，涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等重要制度的完善，必须根据中央统一部署，按照守住底线、试点先行的'原则平稳推进。

2、改革试点指导思想是什么?

确保土地公有制性质不改变

为基础，以建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制为关键，以维护农民土地权益、保障农民公平分享土地增值收益为目的，发挥法律引领和推动作用，着力政策和制度创新，为改革完善农村土地制度，推进中国特色农业现代化和新型城镇化提供实践经验。

要通过改革试点，探索健全程序规范、补偿合理、保障多元的土地征收制度，同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度。探索形成可复制、可推广的改革成果，为科学立法、修改完善相关法律法规提供支撑。

关于改革试点的基本原则，一是把握正确方向，紧扣十八届三中全会提出的农村土地制度改革任务;二是坚守改革底线，坚持试点先行，确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损;三是维护农民权益，始终把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为改革的出发点和落脚点;四是坚持循序渐进，既要有条件、按程序、分步骤审慎稳妥推进，又要鼓励试点地区结合实际，大胆探索;五是注重改革协调，形成改革合力。

3、改革试点主要任务有哪些?

建集体经营性建设用地入市制度

姜大明：一是完善土地征收制度。针对征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题，要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围;规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息;完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

二是建立农村集体经营性建设用地入市制度。针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能;明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径;建立健全市场交易规则和服务监管制度。

三是改革完善农村宅基地制度。针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式;对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用;探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地;改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。

四是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。针对土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够等问题，要建立健全土地增值收益在国家与集体之间、集体经济组织内部的分配办法和相关制度安排。

4、对试点的选择有什么要求?

兼顾不同发展阶段和模式

姜大明：改革试点的要求，一是坚持小范围试点。统筹东、中、西部和东北地区，兼顾不同发展阶段和模式，主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排，选择若干有基础、有条件的县或县级市开展。

二是坚持依法改革。试点涉及突破相关法律条款，需要由国务院提请全国人大会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。

农村土地制度改革

1、建立城乡统一的建设用地市场。

2、在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

3、缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

4、扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。

5、建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

在中央农村工作会议即将召开之际，中共中央、、中央全面深化改革领导小组组长昨日上午主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议并发表重要讲话。强调，要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。

会议指出，土地制度是国家的基础性制度。党的十八届三中全会明确了农村土地制度改革的方向和任务，这3项改革涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等一系列重要制度，关乎城镇化、农业现代化进程。要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革关系密切，可以作统一部署和要求，但试点工作中要分类实施。严守18亿亩耕地红线是推进农村土地制度改革的底线、是试点的大前提，决不能逾越。对宅基地制度改革的试点条件和范围要严格把关，不能侵犯农民利益，同时不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件，这是关系社会安定的重要举措。

十八届三中全会之后，社会舆-论对土地问题反应非常强烈，有些人以为可以到农村买地买房子，农地可以随便转为建设用地。对此，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾明确予以否认。据他介绍，曾在农村工作会议上提出“四个不能”和“三条底线”，即土地制度改革怎么改都不能把农村集体经济组织给改垮了，不能把耕地给改少了，不能把粮食给改滑坡了，不能把农民的利益损害了;土地制度改革不能改变土地所有制即农民集体所有，不能改变土地的用途即农地必须农用，不能损害农民的基本权益。

会议强调，进行改革试点，对全面深化改革具有重要意义。我国地区发展不平衡，改革试点的实施条件差异较大，要鼓励不同区域进行差别化探索。要坚持眼睛向下，脚步向下，尊重基层群众实践，解决群众生产生活中面临的突出问题，务必使改革的思路、决策、措施都能更好满足群众诉求，做到改革为了群众、改革依靠群众、改革让群众受益。

会议指出，要抓紧制定明年工作要点，特别是要提出一些起标志性、关联性作用的改革举措，把提高改革方案质量放到重要位置，进一步明确抓落实的责任。党的十八届四中全会提出的重大改革举措，由中央全面深化改革领导小组统筹协调、督促落实，要有明确的路线图、时间表和可检验的成果形式。

人民日报周一援引他的话称，要坚持农地农用的底线，耕地红线要严防死守，必须严格落实耕地保护责任制，鼓励种粮保障国家粮食安全。要加强对工商企业下乡租赁农户承包地的准入监管，加强土地流转用途管制，严禁借土地流转之名搞“非农化”建设。

针对中国此前发布的关於引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见中的相关政策，韩长赋解读称，“就是准确把握32个字：三权分置，确权登记，有序流转，适度规模，家庭基础，农民自愿，农地农用，鼓励种粮。” 他表示，承包地确权登记和有序流转，是保护农民利益和提高农业效率的制度性安排。一方面强调鼓励土地流转，另一方面强调土地流转要有序，就是要遵循经济发展规律，不超越阶段；尊重农民的意愿，不强迫命令；保护经营者权益，不随意毁约；遵守法制规范，不留隐患漏洞。

“我们要顺其自然、因势利导，不能人还没有出去，就强行把地给流转了，那会影响土地流转健康发展的基础。土地流转一定要坚持依法自愿有偿、市场配置资源原则，政府主要是搞好管理和服务，严禁下指标、定任务，防止欲速不达。”韩长赋称。

他指出，要切记土地承包经营权属於农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应当由承包农户自主决定，村级组织和基层政府都不能越俎代庖。

另据国内媒体报导，中央农村工作会议将於12月22日在京召开。从今年的中央经济工作会议来看，转变农业发展方式或将是明年“一号文件”的重要内容，农村土地管理制度改革或将成为今年工作会议的重点内容。

人民日报周一援引他的话称，要坚持农地农用的底线，耕地红线要严防死守，必须严格落实耕地保护责任制，鼓励种粮保障国家粮食安全。要加强对工商企业下乡租赁农户承包地的准入监管，加强土地流转用途管制，严禁借土地流转之名搞“非农化”建设。

针对中国此前发布的关於引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见中的相关政策，韩长赋解读称，“就是准确把握32个字：三权分置，确权登记，有序流转，适度规模，家庭基础，农民自愿，农地农用，鼓励种粮。” 他表示，承包地确权登记和有序流转，是保护农民利益和提高农业效率的制度性安排。一方面强调鼓励土地流转，另一方面强调土地流转要有序，就是要遵循经济发展规律，不超越阶段；尊重农民的意愿，不强迫命令；保护经营者权益，不随意毁约；遵守法制规范，不留隐患漏洞。

“我们要顺其自然、因势利导，不能人还没有出去，就强行把地给流转了，那会影响土地流转健康发展的基础。土地流转一定要坚持依法自愿有偿、市场配置资源原则，政府主要是搞好管理和服务，严禁下指标、定任务，防止欲速不达。”韩长赋称。

他指出，要切记土地承包经营权属於农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应当由承包农户自主决定，村级组织和基层政府都不能越俎代庖。

另据国内媒体报导，中央农村工作会议将於12月22日在京召开。从今年的中央经济工作会议来看，转变农业发展方式或将是明年“一号文件”的重要内容，农村土地管理制度改革或将成为今年工作会议的重点内容。

中国历来是一个以农业为基础的大国，农业人口占绝大多数，农民的土地问题是个重要问题。这个问题解决得如何，关系历代政权的兴亡治乱和社会经济的繁荣衰替。唐代均田，故有贞观、开元之治；明初裁抑豪强地主，因而国富民殷。反之，如土地集中于巨富官绅，农民失所流离，则生产力遭到破坏，莫不酿成大规模农民起义。在封建社会中，农民是主要的生产者，土地是他们进行生产的命脉。农民要求获得土地，以平均地产为核心的平均主义思想，是他们阶级意识形态的主要反映。宋代钟相等人提出“等贵贱、均贫富”；明代李自成以“均田免粮”号召农民起义；降至清咸丰初，洪秀全颁布《天朝田亩制度》，将农民平均主义思想制度化，从而发展到了最高峰。

孙中山看到了中国存在的“土地兼并”的问题，而历史上，王莽也针对此作出改革，那就是王田制。

也，……今更名天下田曰’王田’……其男口不盈八，而田过一井者，分余田予九族邻里乡党。故无田，今当受田者，如制度。”这就是王莽的“王田制”，其核心是变地主阶级土地私有制为封建土地国有制，企图以此来遏止土地兼并。

这道诏令包括两方面的内容，一是将全国土地改称王田，即废除土地私有制，实行土地国有制，私人不得买卖；一家有男丁八口，可受田一井，即九百亩；一家男丁不足八口，而土地超过九百亩者，须将多出部分分给宗族邻里；原来没有土地者，按上述制度受田。二是将奴婢改称私属，不得买卖。诏令还规定，如果有人敢于攻击井田制度，煽动人破坏法令，则将其流放至边境地区。

在朝野一片反对声中，王莽不得不诏令发布后的第三年，宣布取消王田、私属制度：诸名食王田，皆得卖之，勿拘以法。犯私买卖庶人者，且一切勿治。

王田、私属制，是王莽针对西汉以来最突出的土地和奴婢两大社会问题提出来的解决办法。从主观上，王莽看到了农民失去土地是由于日益严重的土地兼并，而土地兼并的根本原因还在于土地买卖。因此，规定土地国有，不准私人买卖土地，便可以从根本上解决农民被抛出土地的现象。在这一点上，王莽比西汉历代统治者都要高明。然而，在封建土地私有制已经出现六七百年的汉末，要废除土地私有，实行土地国有，实在是不切实际的空想。因此不几年，就因为遭到豪强大地主们的反对而废止了。

1853年冬，太平天国颁布《天朝田亩制度》，是太平天国的建国纲领。它突出反映了农民要求废除封建土地所有制的强烈愿望，是几千年来农民反封建斗争的思想结晶。它体现了绝对平均主义思想，幻想在分散的小农经济基础上实行均贫富。它无法调动人们的劳动积极性，只是空想，根本无法实现。

《天朝田亩制度》的基本内容，是根据“凡天下田，天下人同耕”的原则，把每亩土地按每年产量的多少，分为上、中、下三级九等，然后好田坏田互相搭配，好坏各一半，按人口平均分配。凡16岁以上的男女每人得到一份同等数量的土地，15岁以下的减半。同时，还提出“丰荒相通”、以丰赈荒的调剂办法。

土地分配问题：废除封建土地所有制，按人口和年龄平均分配土地。

原则：“凡天下田，天下人同耕”、“无处不均匀，无人不饱暖”。

分配方式：以户为单位，不分男女，按人口和年龄平均分配。太平天国还将土地按产量的多少，分为九等，然后好坏搭配分配各户，并提出了丰荒相通，以丰赈荒的调剂方法。 太平天国的领导们希望通过这样的方案，建立“有田同耕，有饭同食，有衣同穿，有钱同使，无处不均匀，无人不饱暖”的理想社会。

《天朝田亩制度》所提出的平分土地方案，是农民阶级对地主土地所有制的否定。它反映了当时广大贫苦农民强烈地反对地主阶级残酷剥削的要求，以及获得土地、追求平等平均的理想社会的渴望。但是，《天朝田亩制度》所规定的分配土地和“通天下皆一式”的社会经济生活方案，是要在小生产的基础上废除私有制和平均一切社会财富，以求人人平等，是农民的绝对平均主义思想。这种方案不可能使社会生产力向前发展，相反，它将使社会生产力停滞在分散的小农经济的水平上，把农业和家庭手工业相结合的自给自足的自然经济理想化、固定化。因此，它又具有违反-社-会发展规律的落后性。

《天朝田亩制度》既具有革命性，又具有封建落后性，这个矛盾是由农民小生产者的经济地位决定的。太平天国领袖们绘制的平分土地和社会经济生活的图案，实际上是不可能实现的。封建的生产关系和阶级关系虽然受到冲击，但并没有改变。

（他们为了适应现实的迫切需要，就不得不采取一些较为切实可行的措施。“照旧交粮纳税”，即地主是田赋的主要交纳者，征收地丁银和糟粮。封建的生产关系和阶级关系虽然受到冲击，但并没有改变。）

土地兼并，历代皆然，这是封建地主的本性。土地高度集中，使绝大多数农民变成受地主直接剥削的佃户，他们所负担的地租，越来越重。在封建社会中，粮赋是中国专制政府的主要财源。农民田赋负担之重，让其苦不堪言。

对农民平均主义思想必须按照辩证唯物主义的方法，严格地、细致地区分它在不同的'历史范畴内，其性质是迥不相同的。大体说来，在前资本主义社会，农民平均主义思想对摧毁封建制度，促进资本主义因素的发展，是积极的、革命的思想，而在资本主义社会和社会主义社会，平均主义思想或方案，则是违背历史发展规律要求的，其反动性质是显然可见的。

土地改革总论

土地改革，具体来说就是土地制度改革，包括方方面面的内容。比如土地税收制度改革、土地产权制度改革、土地使用制度的改革等等。中国自古以来就是一个以农业生产为主的国家，因此关于土地制度的改革可以说一直都在进行。我们这里所讲的论土地改革指的还是由中国共产党所领导的——“土改”。

土地改革的源起

土地改革工作会议

解放前，半殖民地半封建的旧中国，仍维持封建土地制度，占农村人口不到百分之十的地主、富农，占有百分之七十至八十的土地。他们凭借占有的土地，残酷剥削和压迫农民而占农村人口百分之九十的贫农、雇农和中农，却只占有百分之二十至三十的土地。他们终年辛勤劳动，受尽剥削，生活不得温饱。这种封建土地制度严重阻碍农村经济和中国社会的发展。新中国成立后，占全国三亿多人口的新解放区还没有进行土地改革，广大农民迫切要求进行土地改革，获得土地。

土地改革的脉络

产。《土地改革法》公布以后，在3.1亿人口的新解放区分期分批地，有计划、有领导、有秩序第开展了土改运动。近三亿无地少地的农民，分到了七亿亩土地和大量的农具、牲畜和房屋等；还免除了每年向地主缴纳约三百五十亿千克粮食的地租。在土地改革运动中，党的各级领导干部基本上正确贯彻和执行了党的土地改革的路线和政策。

1953年春，全国除新疆、西藏等少数民族地区以及台湾省外，基本上完成了土地改革任务。农民真正获得了解放。我国存在两千多年(建立于战国，公元前475年)的封建土地所有制从此被彻底被摧毁，地主阶级也被消灭。1949年后，中国确立了土地的社会主义公有制，同时宪法明确规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”这就形成了旧的国有土地使用制度的主要特征，一是土地无偿使用，二是无限期使用，三是不准转让。由于没有把土地的所有权和使用权分开对待，致使土地无偿占用，乱占、多占的情况屡禁不止，造成土地资源极大浪费。

由于党和国家在解放区率先实行土地改革，废除封建土地所有制，大大激发了人们的劳动积极性。1948年冬，陈毅写道：“几十万，民工走不通。骏马高车送粮食，随军转运逐西东，前线征立功。”改革开放前，中国城镇国有土地实行的是单一行政划拨制度，国家将土地使用权无偿、无限期提供给用地者，土地使用权不能在土地使用者之间流转。

轰轰烈烈的土地改革在1953年基本完成

1979年中国开始以场地使用权作为出资兴办中外合资企业或向中外合资企业收取场地使用费。土地使用权可作为合资企业的中方合营者的投资股本。

土地使用权，限期50年，揭开了国有土地使用制度改革的序幕。11月国务院批准了国家土地管理局等部门的报告，确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用制度改革试点。12月，深圳市公开拍卖了一块国有土地的使用权。这是新中国建立后首次进行的土地拍卖。按照土地所有权与使用权分离的原则，国家在保留土地所有权的前提下，通过拍卖、招标、协议等方式将土地使用权以一定的价格、年期及用途出让给使用者，出让后的土地可以转让、出租、抵押。这是中国土地使用制度带有根本性的改革，打破了土地长期无偿、无限期、无流动、单一行政手段的划拨制度，创立了以市场手段配置土地的新制度。

1987年,中国开始进行土地估价试点，先后颁布了《城镇土地定级规程(试行)》和《城镇土地估价规程(试行)》。

1988年，国务院决定在全国城镇普遍实行收取土地使用费(税)。与此同时开始试行土地使用权有偿转让，定期出让土地使用权。同年4月，七届人大第一次会议修改了1982年《宪法》的有关条款，删除了土地不得出租的规定，规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”。12月通过《土地管理法》的修改议案，规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。土地使用权可以依法出让、转让、出租、抵押。1988年全国各城市开始建立房地产交易所，各专业银行成立房地产信贷部。

1990年5月，国务院允许多外商进入大陆房地产市场，发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》和相应的有关文件，这标志着中国的土地市场走上了有法可依的轨道，从而使土地使用制度改革在全国推开。

内容和要求。通过市场配置土地的范围不断扩大，实行土地使用权有偿、有限期出让已扩展到全国各地。特别是在经济特区和一些沿海开放城市，建设用地基本纳入了新制度的轨道。

土地使用制度改革是建立社会主义市场经济体制的一项基础性任务。土地使用制度改革的目标是要建立与社会主义市场经济体制相适应的土地市场体系。这个土地市场是一个公开、公正、公平、规范有序的土地市场体系，应该包括：有效的资源配置体系，在国家宏观调控下，通过市场优化配置土地资源；正常的价格体系，建立土地使用权价格的市场形成机制；健全的法律体系，使市场行为规范有序；合理的收益分配体系，体现明晰的产权关系和利用租、税、费有效进行调节；完善的中介服务体系，促进土地市场的发展。企业使用土地按年交租或分期交租。实行年地租，租期可长可短，到期后可优先续租。实行年租后，租户对土地的处置权要受一定的限制。土地不得转让、转租吉抵押。对于资金困难的企业，经批准允许将占有的一部分土地的使用权转租，或抵押、入股，但不能超过与国家的租赁年限，并且必须按年交纳地租。

截止1994年8月，600多个城镇完成了土地定级和基准地价的评估工作。同时，还根据土地资产评估和管理规定，广泛开展了国有土地使用权出让、转让、出租、抵押、入股等宗地地价评估工作。全国各地先后建立了500多家由政府批准的土地估价机构，3500多人获得土地估价师资格。 1995年7月，国家土地管理局公布了《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》，提出培肓和发展土地市场的8项要求，主要是加强国家对土地使用权出让的垄断，坚持政府统一规划、统一征地、统一管理、集体讨论、“一支笔”审批土地；进一步扩大国有土地使用权出让范围，规范出让方式；逐步将用于经营的划拨土地使用权转为有偿使用等。

集体土地使用制度改革于1988年开始进行。同年3月，山东省在德州地区首先试行农村宅基地有偿使用办法。作为试点的临朐县规定，农民宅基地符合规定标准的，每平方米每年收费5分钱，超出标准和自建房的，每年每平方米收5角钱的费用，还要进行一次性罚款。超出标准30平方米以内的每平方米罚款4元；超出标准30平方米以上的，每平方米罚款8元。此后山东省的经验在河北、湖北、江苏、上海等省市相继试行。

1990年1月，国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知，将这项工作在全国推开。到1991年底，全国已有28个省、市、区，1400多个县(市)的一万多个乡镇实行了宅基地有偿使用。此外，江苏南通市还从1987年起率先试行乡镇企业用地有偿使用，至1992年4月，全国已有140多个县(市)相继试行。

民革中央在《关于完善我国农村土地承包经营权确权中相关法律的提案》中提出，农村土地承包经营权确权工作存在法律缺位、法律之间不一致、效力不足、内容不合理等问题，应加快制定、修改、完善农村土地承包相关法律法规，明确农村土地承包经营权登记、抵押担保以及农村集体经济组织和成员资格界定等相关规定。

围绕公众关注的征地问题，民革中央在《关于规范征地程序维护被征地农民权益的提案》中建言：实行全程透明的征地程序，建立征收土地全程公告制、被征地农民全程参与机制和参与式补偿、安置督查制度;缩小征地范围，加快城乡统一的土地市场建设进程;改革现行征地补偿方案，逐渐向“因市定补”转变;建立征地预存款制度;实行差别化的`多元安置方式等。

在《关于修改完善〈中华人民共和国农村土地承包法〉的提案》中，民革中央建议从九方面对《土地承包法》进行修改完善：定义农村土地承包权和土地经营权，界定集体经济组织成员资格，明确“土地承包关系长久不变”的内涵，增加承包方不得弃耕抛荒的义务，修改收回承包地的规定，完善承包地调整制度，增加鼓励土地经营权向新型农业经营主体流转的条款，赋予土地经营权抵押、担保权能，增加建立健全土地流转服务平台的规定等。

在中央深改组召开了第五次会议中，审议了农村土地流转、农民股份合作等改革方案，被外界解读为基层改革箭在弦上。此次会议还第一次明确提出了在坚持农村土地所有制前提下，促使承包权经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置的新格局，为未来农地改革的制度创新奠定了基础。

农村土地流转指土地使用权流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。当前农村土地流转的主要类型为土地互换、出租、入股、合作等方式。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。

土地经营权流转作为农村土地制度改革的重要内容，一直成为社会各方争论的焦点。近年来，与工业化、城镇化特别是与农村大量劳动力进城务工就业相适应，农村土地流转明显加快。数据显示，截至2015年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩，占到家庭承包耕地总面积的28.8%。

去年召开的党的十八届三中全会上，中共中央对深化农村土地制度改革作出了全面部署，即在在坚持和完善耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。此后，政府部门不断推进土地流转相关制度的落地。

虽然“土地承包经营权流转”一词最早在2002年的《农村土地承包法》就曾使用，但近十多年来，农地流转依然存在种种观念上的羁绊和制度上的困境，并未顺畅运行。不久前，中央深改组召开的第五次会议，审议了农村土地流转、农民股份合作等改革方案，第一次提出了在坚持农村土地所有制前提下，促使承包权经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置的新格局，同时也为未来农村土地改革的制度创新奠定了基础。 农业韩长赋在解读上述文件时表示，“三权分置”是深化农村土地制度改革的实践探索，也是未来一段时期指导农村土地制度和农业经营制度改革的重要基础。十一届三中全会后，我国实行农户承包经营，集体拥有土地所有权，农户拥有承包经营权，“两权分离”取得良好效果。他称，在这个基础上，进一步促使土地承包经营权分离，实行农村土地的所有权、承包权和经营权“三权分置”，有序地流转土地经营权，既放活了土地的经营权，又保障了承包农户的权利。

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而纵观1949年以来中国土地制度变革，大体包括了三个历史转折，即1949年土地改革、1958年人民公社化运动、1978年后的家庭联产承包责任制。虽然每次土地改革都在所有制、土地分配、经营方式、改革目标等方面都有很大的差异，但总的来说，是一个不断地为土地减负的过程。

农村土地承包经营权流转，本质上是农户土地权利和利益的大调整。涉及权利关系广泛复杂，在实际操作中还有不少这样那样的问题。人民日报在今年2月刊文重点指出了当前农村土地流转五大乱象：土地流转主体混乱;土地流转行为混乱;土地流转结果混乱;土地流转市场混乱，运作机制不健全;政府服务监管混乱等。

但是，农村土地流转是当下市场经济发展的产物，它的运应而生，给农村带来了不少新变化。农民通过土地流转，不仅从繁重的体力劳动中解脱出来，还可以获得稳定的收入。首先，农村土地流转后，一些有“头脑”的农民摆脱了土地束缚，专门从事二、三等产业，既增加了收入，又繁荣了城乡经济。其次，流转土地的农民不再承担收入风险，可以稳定获取土地租金收入，并能从中获取劳务收入。

随着二、三等产业的快速发展，农村外出务工经商人员大幅度增加，不同程度地造成了土地经营分散、闲置、流动性差，甚至出现抛荒现象，严重影响农业生产发展，成为制约农业规模化经营的主要障碍。而土地流转很好地解决了这个大问题。

另外，政策释放出的信号，让投资者们看到了农业“红利”。国家统计局数据显示，2011年中国农业投资额为6792.38亿元;2012年中国农业投资额为9004.26亿元;2015年中国农业投资额突破10万亿元。

褚橙是85岁的前红塔集团董事长褚时健历时十年种出的橙子，褚橙的热销不仅意味着褚时健人生的转机，也让众多投资者对新农业的前景充满了期待。联想集团创始人、联想控股董事长柳传志先生在接受媒体访问时也提到，现在民营企业做农业的条件成熟了。 事实上，很多大公司早已在农业领域投入重金。2015年7月，联想农业投资事业部就已正式成立。2012年10月，联想收购了青岛沃林蓝莓果业有限公司。随后，他们用一年的时间，投资2.5亿元，在山东、辽宁、四川、湖北等地建成总面积逾1.5万亩的规模化蓝莓基地。到了2015年2月，联想在成都又收购了四川中新农业科技有限公司，改造成中国最大的猕猴桃种植企业。

互联网、移动互联网与包括农业在内的传统产业的融合一直在进行，通过互联网、移动互联网打造食品安全和现代农业品牌，进而通过品牌运作对种植、养殖、加工、物流、营销等产业链各环节进行垂直整合，万达集团老总王健林搞起了“万达菜”就是其中一例。农业规模化精细化企业化经营逐渐成了稳赚不赔的买卖。

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如何在规模集中与风险可控、释放活力与强化监管之间有机协调，是决定以农村土地流转为基础的农村土地改革成败关键。根据经济参考报此前报道，一些地区在土地流转中存在租期不确定、“非粮化”蔓延等问题，亟待解决。

由于大部分流转的土地都是农民1988年第二轮联产承包签订的承包协议，30年承包期限不剩几年，村民承包到期后政策的不确定性，给企业投入与生产带来很多风险。 除土地承包30年期限瓶颈外，农民不愿长期流转也是制约土地发挥规模效应的重要因素。很多农户预期土地租金还会大幅上涨，因此情愿土地撂荒不愿流转，或者流转合同只签两年到五年。

另外，土地流转“非粮化”，已成为各地土地改革中普遍面临的挑战。

由于种粮经济回报低，致使土地承包者偏爱土地流转“非粮化”。土地大面积种植经济作物埋下重重忧患。业内人士分析，规模种植亩产原本比个人精耕细作亩产低，因此大面积土地流转不种粮食，肯定会影响粮食产量;有企业或承包户流转土地用来种西瓜、种苗木、种葡萄，使用地膜、遗留树根等对田地土质和肥力都有较大损害;最后，有的工商资本流转土地后，简单投入平整种树或经果，目的在于申请项目补贴资金、作为贷款地抵押物或等征地补偿。

2015陕西土地流转政策二：

陕西省土地流转呈现四特点

形式多样 对象多元 价格差距大 合同年限以长期居多

为了解陕西省土地流转和土地确权登记工作现状，国家统计陕西调查总队近期通过走访省农业厅，以及对全省10个市县的100户土地流出农户，及61户有土地流入的企业或农户进行现场问卷调查，结果显示，陕西省土地流转呈现形式多样、对象多元、价格差距大、合同年限以长期居多等四个特点。

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园及休闲观光占13.1%，作为果库、仓库占3.5%。其中有16户采取两种或以上种植兼营模式。

调查还发现，陕西省土地流转的价格差距大，且定价机制单一。如在渭北水浇地种植粮食作物，每亩每年200-300元;种植果树等经济作物，每亩每年800元左右，但需要签订10年以上的合同。子洲县天河种植养殖农业合作社山地每亩每年20元、坝地每亩50元。志丹县山地一般每亩每年35-70元，平整的川地农业用地每亩每年200-500元，非农企业用地相对较高。土地流转租金的定价，52.8%采取双方协商办法， 47.2%由村组介入共同协商来定价，没有通过专业机构评估定价，定价方式缺乏科学依据。

国家统计局陕西调查总队7月14日发布《陕西土地流转对劳动力转移及农民收入影响调查报告》显示，土地流转不仅有效提高了土地利用率和产出率，更让陕西省农民收入结构多元化，同时对周边农业辐射带动作用明显。在流出的100户中，有54%的家庭认为流出耕地收入高于自己经营收入;63%的家庭认为流出后家庭收入增加;71%农户愿意继续把土地流转出去。在流入的61户中，有78.7%家庭认为增加了家庭收入，近七成家庭愿意再继续转入耕地，扩大种植规模。

调查显示，土地流转后流出户获得了固定的租金收入，特别是没有灌溉条件的旱塬农户和缺乏劳动力的家庭，消除了种地后顾之忧。据统计，仅2015年，陕西省人均转让承包土地经营租金净收入35.7元，同比增长58.5%，占财产净收入的29.7%，对财产净收入的贡献率达44.1%，成为财产净收入的主要来源。与此同时，土地流转使土地向种田能手、规模经营者集中，让一些有一技之长、有创业欲望的农村劳动力从土地中解放出来外出打工。据统计，2015年陕西省外出打工人员人均寄带回收入885元，占转移净收入的48%。在本次调查的100户土地流出户中，有45.5%的劳动力长期外出打工，2015年人均收入达到2.7万元，是全省农村常住居民家庭外出从业人员寄带回收入的30倍。另外，流出土地的农户被“返聘”到龙头企业、专业合作社等经营企业务工，还增加了农民工资性收入。据调查，在流出户中，有12%的家庭在土地流转对象企业务工。如眉县常兴镇尧柳村农户陈某，将1.4亩耕地流转给常兴现代农业示范园用于种植葡萄，在获得每亩1000元的租金后，又被“返聘”到种植园务工，月劳务收入2000元左右。

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进行管理，园区均搭建温室大棚，灌溉采用滴灌方式，葡萄品种优良，种植效益良好，其流转了下邽镇牒吴村耕地200亩，以每年每亩耕地900斤小麦的市场价为标准，还解决就业岗位100多个。周边群众看到种植葡萄的效益，逐渐出现了10-20亩左右的小型葡萄种植大户，提高了农民收入。

口头协定无依据 流转服务不到位 改变土地用途 缺乏融资平台

土地流转中存在的不规范行为需关注

陕西省土地流转中存在的一些不规范行为，不仅影响流出户流转积极性，抑制土地流转进程，而且制约农村劳动力转移和农民收入增加，需引起关注。

据调查，在调查的161户中，有32.9%采取口头协定办法流转土地，如果发生纠纷根本没有依据;还有60.9%签订合同存在内容不完整，权责关系不明，超过承包剩余期限等问题，导致流转矛盾纠纷增多，给农村社会和谐稳定埋下隐患。

其次，土地流转服务不到位。调查发现，农村经营管理机构不健全，乡镇土地流转管理服务中心建设滞后，加上一些干部对农村土地流转认识模糊，认为流转完全是市场行为，流转多少与自己无关，对土地流转缺少积极主动地服务和规范引导，导致供大于求、供不应求现象并存，土地流转处于自流状态。另外，行政干预依然存在。一些地方的领导为了树样板，搞政绩，由政府提出产业发展规划，引入工商企业进行实施，违背农民-意愿，以行政推动代替科学引导，强行推动流转，侵害农民的土地承包权和经营自主权。

调查还发现，土地流转过程中不仅存在改变土地用途的现象，而且“非粮化”现象严重。据调查，为了提高收入，流入户中只有16.7%的户种植粮食，而且流转的土地基本是农户间代耕、务工农民转包、偏远地区低价转入的土地。种植苗木、蔬菜、瓜果、药材等经济作物的占50%，其他为养殖业、休闲观光等产业。现在多数人认为，只要有钱，不怕买不到粮食，严重影响了国家粮食安全。调查中还有些单位反映，在城乡结合部繁华区域和铁路、高速路沿线，以土地流转之名在所转包的地里兴建各种永久性建筑，一些企业在流转土地上建设与农业产业化无关的厂房等现象。这些是一些工商企业受利益驱动，绕过国家土地管理法规，不办理农用地转用和征地手续，擅自改变土地农业用途，违背了土地流转真正目的。

此外，对于土地流入主体农业企业、家庭农场及专业合作社等，要实现规模化经营、提高机械化水平，就需要资金配套支持。但在调查中一些调查户反映，现在融资难，贷款缺乏抵押物，仅靠信用贷款额度小，速度慢，抑制土地流转速度。如泾阳县海普粮食专业合作社反映现在采取靠自身利润，每两年进行一次扩大土地规模的流转，如果有足够的贷款，这种进度就会加快许多。

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陕西省土地确权登记工作稳步推进

记者7月14日从陕西调查总队获悉，截止6月10日，全省104个涉农县(市、区)、1304个乡镇、128210个村民小组开展了确权登记工作，分别占总数的100%、96%、92%。完成调查农户536万户，占家庭承包经营农户的74%;完成实测面积586万亩，占家庭承包经营耕地面积的10%;向17.5万户颁发了经营权证书。在调查的土地流出100户中，有40%的调查村已全部登记完成，32%的村正在进行，还有28%的村还未开始。对登记完成和正在进行中的农户调查，有八成的人表示满意。

不过，调查发现，土地确权工作中仍存在政策执行不准确、人地矛盾问题突出、确权确股不确地政策执行标准不明确等问题，影响土地流转的进程。据调查，个别地方贯彻执行确权登记政策大打折扣，随意简化工作程序问题。主要表现在：一是为了赶进度，将“二轮”延包数字照抄照搬向农民公示;二是以流转土地“四至”不清为由，对农户承包地简单进行确权确股不确地;三是以稳定为由，强调维护现状，对有条件有能力解决的人地矛盾问题不予解决。

另外，在陕西省大多数地方，“二轮土地承包”以来，农村基本没有调整过土地，人地矛盾问题非常突出，特别是人多地少的农户，担心这次土地确权登记颁证后，国家将会永久维持现状，要求调整土地的呼声高涨，但政策又不允许，给土地确定登记工作带来很大阻力。再加上确权确股不确地政策执行标准不明确。2015年中央1号文件和中办发〔2015〕61文件提出了确权确股不确地的政策，但没有具体执行标准，基层操作难度大。特别是一些地方以此为由，对连片规模流转的土地只是简单地进行确股确权不确地，严重影响了确权登记颁证工作的质量。 此外，经费压力较大。陕西省方案规定，中省按每亩10元的标准安排补助资金，不足部分由市、县财政解决。而据调查测算，确权登记平原地区每亩需要20元左右，山区可能更高，在中省市三级财政补助经费基础上，其余资金由县级财政担付，县级财政压力较大。

我国土地管理法于1986年正式公布实施，随后有过3次修订，内容有所完善，但事关土地征收等实质问题至今也未解决。新的政策出台，接下来是小编为大家整理的农民土地征收补偿政策资料，持续关注网站更新，更多新的有用的信息为您呈现。

土地林地流转有利于促进农业增效、农民增收、农村发展。要实现土地林地健康、顺畅流转，就必须让农民清楚土地林地流转政策。

许多农民只是在看电视时听说过“土地(林地)流转”这个词，对土地林地流转政策和以往的政策有何区别，土地林地究竟怎样流转，应通过什么程序流转，履行哪些手续、又有哪些可供选择的方式，不同的选择方式对自身的权益有何影响等等，一般村民都不清楚、不了解。由于不清楚流转政策，许多农民宁肯把土地林地荒着也不肯流转。

下面我们来和大家分享一下法律法规以及石泉地方政策对土地林地流转侵权行为有哪些规定。

陕西省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法规定：

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第二十四条 农村土地承包经营权的流转应当遵循依法、自愿、有偿的原则。

承包方有权依法自主决定土地承包经营权流转。采取转让方式流转的，应当经发包方同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。流转的期限不得超过原土地承包合同剩余的期限，流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。 第二十七条 有下列情形之一的，土地承包经营权流转合同无效：

(一)违背承包方意愿的;

(二)依法应经发包方同意而未经其同意的;

(三)不属于同一集体经济组织的承包人之间互换土地承包经营权的;

(四)违反法律、法规规定的其他情形。

第三十四条 国家机关及其工作人员有下列行为之一的，由上级行政主管部门责令其限期改正，拒不改正的，由上级行政主管部门或者所在单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以行政处分;给当事人造成损失的，依法承担赔偿责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)不按规定登记、颁发、变更农村土地承包经营权证等确权证书的;

(二)对有关农村土地承包的投诉、举报不及时调查处理的;

(三)干涉农民的生产经营自主权和流转自主权的;

(四)其他玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权侵害农民土地承包经营权的行为。

《陕西省人民政府关于促进农村土地承包经营权流转的指导意见》规定：

三、农村土地流转的范围、方式、期限与行为规范

(一)农村土地流转范围。农村土地包括农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地及其他用于农业的土地。农户以家庭承包方式承包的土地和经营者通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的土地均可以流转。能够实行家庭承包的耕地、林地和草地不得按“四荒”地承包和流转。国家所有的农用地实行承包经营的，可以参照农村土地流转的相关规定执行。权属不清或存在争议的土地不得流转。

(二)农村土地流转方式。集体经济组织内部家庭承包的土地，可以采取转包、出租、互换、转让的方式流转，农户之间可以土地承包经营权入股联合组建农民专业合作社，或者以承包期内一定时限的土地收益作价进行其他方式的股份合作，但不得将土地量化为股份作为出资向企业入股。以家庭承包的土地承包经营权、受转经营权及其地上设施作为抵押物贷款的，可以在金融机构指导下进行。进行其他流转方式的探索创新，应遵循农村土地流转的基本原则。通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的“四荒”地，可以采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。区划界定为公益林的林地不能以转让方式流转，但在不改变公益林性质的前提下，允许以转包、出租、收益权入股等方式流转。

(三)流转期限与权利义务。农村土地流转的期限由双方根据经营项目合理确定，不得超过承包期的剩余期限。发展林果业、设施农业等投资期长的项目可以适当长一些，其他应以短期合同为主。流转期限超过三年的，应分段确定流转报酬或合理约定浮动比率，也可采取土地产出实物折值方式。国家和集体有关涉农补贴、土地补贴和征收、征用土地补偿由转出方享有，受转方可享受征收、征用土地的青苗补偿。受转土地经营者的权益通过执行法律政策和履行土地流转合同来保障，各级政府不再向受转土地经营者颁发土地承包经营权证书。

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不得强行代替农户转出土地。农业部门要加强执法监督和流转程序监管，防止损害集体利益和农民土地承包权益;国土资源部门要加强流转土地用途监管，坚决制止假借流转之名非法买卖土地的行为。

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2016农村土改主攻三方向，农村宅基地制度将全面深入，随着中央经济工作会议结束，一年一度的中央农村工作会议即将召开，对2016年的农业农村工作作出重要部署。

针对农业改革中最受瞩目的农村土地制度改革问题，多位业内专家在接受《经济参考报》记者采访时预测，明年农村“土改”将会呈现三大方向。一是以农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革为代表的“三块地”改革试点将全面深入，二是以土地确权登记颁证工作为代表的农村土地承包经营制度改革将迎来系列部署，三是耕地保护和补偿制度将迎来顶层设计。

就在三天前，十二届全国人大会第十八次会议听取和审议了《关于授权国务院在北京大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)》。草案规定，在天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域，暂时调整实施物权法第184条、担保法第37条关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，允许以农民住房财产权(含宅基地使用权)抵押贷款。草案明确，上述调整在2017年12月31 日前试行，对实践证明可行的，修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

据了解，试点地区的选取标准是由“两权”抵押贷款试点工作指导小组根据国务院的要求确定的，农民住房财产权抵押贷款试点原则上选择国土资源部牵头确定的宅基地制度改革试点地区开展。

在多位专家看来，这项具体工作其实是年初确定的农村“三块地”(农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度)改革试点的一个重要组成部分。

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥认为，政府层面已经对土地改革有了完整的部署，接下来最大的问题是如何落实。“三块地”的试点改革是封闭运行的，由于是一个新生事物，所以目前来看改革推进的步伐可能相对偏慢，地方积极性也不高，但是最终还是需要按照国家的顶层设计去推进。

李国祥表示，由于今年人大会已经把改革试点涉及的前期法律问题陆续厘清，试点范围内该暂时调整的法律法规已经做出了相应调整，因此2016年“三块地”改革试点应该是以深入探索为主，会有更多的集体经营性建设用地入市拍卖，土地征收范围也会有所缩小。宅基地方面，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制可能会成为核心，这项改革会和农民工市民化时解决他们的住房问题联动起来，对我们国家整体的改革有长远的影响。

除了“三块地”改革试点外，2016年还将成为农村土地承包经营制度改革的“攻坚年”。《经济参考报》记者了解到，随着二轮承包期即将期满，有关部门正在研究制定《关于落实农村土地承包关系长久不变的政策的意见》，准备适时就二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等内容提出具体方案。与此同时，农村土地承包法修改的框架思路也已经基本形成，这也将是新一年里农村工作的一个大亮点。

此外，按照此前定下的农村土地承包经营权确权登记颁证时间表，该项工作在2017年要全部做完。也就是说，在今年全国农村土地确权颁证增加了9个省试点后，明年试点范围和规模有望进一步扩大。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文日前撰文表示，接下来将加快推进和确保如期完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作，构建农民土地权利保障的基础体系。加强规范承包土地经营权的流转，健全土地经营权流转市场及服务体系，健全工商企业租赁农户承包地的准入和监管制度。

2016年农村“土改”的第三件大事是耕地保护和补偿制度有望迎来顶层设计。《经济参考报》记者了解到，我国将研究提出关于进一步加强和改进耕地保护和耕地占补平衡的意见。专家表示，虽然关于这项改革意见的制定进度目前并没有太多消息流出，但根据今年早些时候中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》可以看出一些改革的大致思路。

根据《方案》显示，在健全耕地保护和补偿制度方面，主要工作是严格实施土地利用总体规划，全面开展永久基本农田划定工作;完善土地复垦制度，建立土地复垦激励约束机制;依法加强耕地占补平衡规范管理，强化耕地占补平衡的法定责任，完善占补平衡补充耕地质量评价体系;完善耕地和基本农田保护补偿机制等。

在“十二五”的收官之年，我国已经站到了由传统农业向现代农业加快转变的关键时期。12月25日闭幕的2015年中央农村工作会议规划了2016年及之后几年的农村工作。会议指出，“十三五”时期，农业农村工作要牢固树立强烈的短板意识，坚持问题导向，切实拉长农业这条“四化同步”的`短腿、补齐农村这块全面小康的短板，要着力加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率，使农产品(14.50, 0.21, 1.47%)供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。

在“十三五”的发展中，农业绝不能被忽视，尤其是在“六期同至”(全面建成农村小康社会的决胜期、巩固农业农村好形势的关键期、农业发展方式的转型期、提升农业竞争力的爬坡期、全面深化农村改革的攻坚期、推进城乡一体化的深化期)的历史时期，必须补好农业作为“四化同步”的短板。放眼全球，大多数发达国家都同时有比较强的农业，这也是未来中国农业要走的道路。不出意外，明年将是中央连续13年发布以“三农”(农业、农村、农民)为主题的中央一号文件。可以认为，在新的形势下，解决“三农”问题仍然是社会经济发展的基础和保障，随着新型城镇化和工业化推进，“一号文件”可以着眼于更为实际、更为紧迫、更为重要的社会和经济发展问题。

客观而言，未来的农业发展必须要注重多元发展，结合市场，同时注重农业组织方式的创新，新型合作化的方式是一个重要创新领域。具体到政策着力点上，有以下几个核心内容需要格外引起关注。

据了解，试点地区的选取标准是由“两权”抵押贷款试点工作指导小组根据国务院的要求确定的，农民住房财产权抵押贷款试点原则上选择国土资源部牵头确定的宅基地制度改革试点地区开展。中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥认为，政府层面已经对土地改革有了完整的部署，接下来最大的问题是如何落实。今年人大会已经把改革试点涉及的前期法律问题陆续厘清，试点范围内该暂时调整的法律法规已经做出了相应调整，因此2016年“三块地”改革试点应该是以深入探索为主，会有更多的集体经营性建设用地入市拍卖，土地征收范围也会有所缩小。宅基地方面，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制可能会成为核心，这项改革会和农民工市民化时解决他们的住房问题联动起来，对我们国家整体的改革有长远影响。某种意义上说，城乡一体化发展可能被土地制度改革拖了后腿。2016年是“十三五”的开局之年，中央应该拿出更大的魄力对土改这块“硬骨头”进行攻坚。

目前我国农业现代化仍然滞后于工业化、城镇化，具体表现在农业依然基础薄弱、城乡居民收入差距仍然较大等方面。据了解，我国农业现代化不仅和发达国家有相当差距，比如从农业劳动生产效率来讲，我国农业劳动生产效率是发达国家平均水平的2%，是美国农业劳动生产效率的1%，是世界平均效率的64%，劳动生产效率太低是农民收入偏低的一个很重要因素。因此，不论“十三五”规划(建议稿)还是2015年中央经济工作会议与中央农村会议，都强调农业现代化将是“四化”同步发展中的重点。要着眼于加快农业现代化步伐，在稳定粮食和重要农产品产量、保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的同时，加快转变农业发展方式，加快农业技术创新步伐，走出一条集约、高效、安全、持续的现代农业发展道路。

而推进农业现代化的突破口是必须培育职业农民群体。中国要想把农业和农村搞好，必须通过改革，吸引资本下乡。同时，需系统化培养职业农民，培养从业者专业化程度，在农地制度改革的基础之上，提高我国农业生产水平的“含金量”，促进农业改革、农业创新，大力发展现代农业等，把农民从身份转化成职业。只有提升我国农业加工、农产品等相关领域的内在价值，才能从本质上改变现状，提供培育职业农民的环境基础。可以认为，培养新型职业农民是发展家庭农场的关键。建议实行家庭农场经营资格准入制度。

中央经济工作会议和中央城市工作会议都明确提出要深入推进新型城镇化。而新型城镇化的一个重要驱动力量来自于农业经济产业升级所涉及的各类主体，主要包括地方政府、现代农业企业及上下游产业企业、服务业企业等。此外，通过强化农村经济结构调整，加快农村经济发展，增加农民收入，进而缩小城乡差距，降低农民进入城市的门槛……这对于新型城镇化的推进尤为重要。从农村居民可支配收入数据来看，差距普遍比城镇居民收入差距要小。全国要实现倍增长的差距为7%左右。从城乡市场经济系统来看，减少农民，才能富裕农民。农民从农村流入城市是必然的选择，而且是更好的选择，因为在城市可以获得更多更好的就业机会。另一方面，部分农民进城可以增加留在农村农民的人均资源占有量，有利于解决这部分农民的增收问题。所以，在这种意义上看，城镇化与农业现代化是相辅相成的，而城镇化进程在于解决农村发展深层次矛盾问题。可以预见，随着城镇化的推进这种关系将更加紧密。在未来一段时期里，农村发展模式调整和农业的经济转型将成为推动新型城镇化的重要引擎。

梳理发现，“三产融合”的概念是在今年中央“一号文件”中首次正式提出，“十三五”规划建议亦强调要推动一二三产业融合发展。近日，财政部、农业部发文，拟选择10个省份进行“三产融合”试点。以中央财政扶持，围绕水稻、小麦等口粮作物以及部分农业特色产业，开展农村一二三产业融合发展试点。据业内人士分析，推进农村一二三产业融合发展的思路将以农业提质增效、农民就业增收为目标，以改革创新为动力，以农民分享加工流通利润为核心，以农产品加工业和休闲农业为引领，着力推动要素集聚优化，促进一二三产业有机整合、协同发展，延长产业链、提升价值链、拓宽增收链，优化生产力结构布局，加快建立现代农业产业体系，为转变农业发展方式、助推“三农”提供有力支撑。以笔者之见，国家提出三次产业融合发展，农业是其中最重要的载体，现代化的农业不单单只有农产品生产功能，同时也具备了休闲服务功能，更是与先进的工业装备制造应用密不可分。

由于当前我国农村一二三产业融合还处于初级发展阶段，农业与二三产业融合程度低、层次浅;新型农业经营组织发育迟缓;先进技术要素扩散渗透力不强;涉农公共服务供给不足等。对此，需要注意以下几点：首先，必须深化农业农村管理体制改革，提高对农业实施一体化的管理服务水平;其次，加快培育新型农业经营组织的发展，鼓励和支持家庭农场、专业合作社、协会、龙头企业、农业社会化服务组织以及工商企业，开展多种形式的农村产业融合发展。第三，建立农村产业融合发展的利益协调机制，保障农民和经营组织能够公平分享一二三产业融合中的“红利”。第四，加快构建农村一二三产业融合发展的产业政策框架，制定产业融合的标准化建设体系，开展对涉农企业家和农民的技能培训，提高他们的产业融合能力。最后，建立农村产业融合发展基金，不断增加对农业农村基础设施建设和公共服务方面的投入，并对产业融合发展提供财政、税收、金融等方面的援助支持。

当前，全国农业电子商务正在形成跨区域电商平台与本地电商平台共同发展、东中西部竞相迸发、农产品进城与工业品下乡双向互动的发展格局。数据显示，今年前9个月，生鲜农产品网络零售额已达到380亿元，超过去年全年总数的1倍。业内人士表示，农村电商的快速发展将极大改变农村商业模式。一方面让农民购物更加方便快捷，丰富购物选择;另一方面，促进当地农产品销往城市、外地，丰富农产品的销售渠道。

更值得一提的是，农村电商发展对农村产业形态将会带来巨大变化。产业的下沉，旅游的发展，都带来了农村产业用地需求的变化。随着更多的产业链条下沉到农村，如加工、物流、商务和旅游等需要使用土地。在法律规定农村土地用于建设只有宅基地、乡镇企业和农村公共用地三个用途的情况下，对于存量的集体建设用地在大量农村都存在“人减地增”的形势下，不能在存量利用问题上过于死板，尤其是用于支持本村发展产业，增加农民收入，需要实现灵活的用途转换，支持农村存量闲置宅基地和村庄用地用于本村的电商发展。下一步，还需要考虑为农村电商配置新增用地问题。现在农村电商还处于初步发展阶段，农村存量建设用地还可以支撑其发展需要。但是随着农村电商的发展，专业化大发展之后会在空间中出现“大分散，小集中”的布局，在部分专业化村庄出现更多的用地需求，超过存量可供应能力，这时候就要考虑如何新增土地给它们使用。过去多年，地方政府将用地规模都用于城市发展、新城新区建设。现在我国农村在电商推动下出现了就业本地化、就地城镇化的可能，农村终于有了产业自我发展的机会，地方政府应该改变过去大搞开发区的方式，在新增用地上向农村倾斜，支持农村电商发展。

建国后在新解放区即长江以南进行，没收地主土地给农民。 实质：改地主土地私有制为农民土地私有制，实行农民个体家庭经营。

影响：由于规模小，农民生产积极性没有受到影响；生产力得以提高，农村生产发展；过渡过程过快，工作过急，部分农民生产积极性受挫。

3、1958年人民公社化

生产中出现左倾冒进，把以前生产合作社合并，小社并大社。 实质：实行土地大集体所有制，大集体统一经营，产品平均分配。

影响：实行的政策超越当时农村生产力水平，农民建设社会主义积极性受挫。

4、1878年农村家庭联产承包责任制

安徽四川农民自发探索，得到党认可且推行。

实质：土地所有制不变依然公有，实行农民分户承包经营，即所有权和经营权分离，产品按劳分配。 影响：农民生产积极性提高，农村生产发展，农业产量提高。

建国后城市经济发展

两大时期是指1949—1978年改革开放前的经济发展与制度变迁的时期，以及1978年改革开放后的时期。

五个阶段是：

1.1949—1957年，高度集权计划体制建立初期的国民经济恢复与快速增长阶段

2.1957—1966年，高度集权计划体制全面实施下经济结构探索中曲折前进的阶段

3.1966—1976年，高度集权计划体制下政治挂帅、社会的动荡的阶段

4.1978—1991年，高度集权计划体制的改革探索期，其中包括农村家庭联产承包责任制扩散阶段（1978—1984年）、城市经济责任制强制性变迁阶段（1984—1992年）

5.1992年—至今，社会主义市场经济体制确立与全面深化改革阶段。

1953年提出了党在过渡时期的总路线，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改选。

依据过渡时期总路线，国家制定并实施了第一个五年计划。“一五计划”优先发展重工业。期间建成鞍山钢铁公司、长春第一汽车制造厂，沈阳机床厂和飞机制造厂等正要项目。初步建立了独立的工业体系，开始改变工业落后面貌，初步形成了合理的工业布局，社会主义工业化因此全面展开。

国家对农业手工业和资本主义工商业进行改造。广大农民组织起来，参加农业生产合作社，走集体化道路。手工业者加入手工业生产合作社。资本主义工商业掀起全行业公私合营，到1956年底，我国基本上完成了三大改造，生产资料私有制变为社会主义公有制，社会主义经济体系在中国基本建立起来。 中国的计划经济建立了，用行政命令去调配资源。

1956年中共八大在北京召开，大会根据社会主义制度在我国基本建立起来的新形势提出国内的主要矛盾是人民对于建立先进的工业国的要求，同落后的农业国现实之间的矛盾。党和人民当前的主要任务是尽快把我国由落后的农业国变为先进的工业国。这次大会对当时中国社会主要矛盾和主要任务的分析是正确的，但八大确定的路线并未能坚持下来。

1949年10月1日，中华人民共和国成立，从此掀开了中国历史的新篇章。建国后，中国共产党始终把农村、农业、农民问题作为新中国建设和发展的中心任务，尤其把解决农村的土地问题当作工作的重中之重。建国六十年来，我国农村的土地政策发生了几次重大变迁，使广大农民由翻身做主到摆脱贫困，最终走向共同富裕，给我国农村带来了翻天覆地的变化。前事不忘后事之师，对建国六十年的土地政策进行认真的总结和思考，将对我党更好地处理“三农”问题产生巨大的借鉴和指导意义。

一、1950一1952 土地改革时期

我国经历了两千多年的封建制度，其赖以生存的经济基础，地主阶级封建剥削的土地所有制极不合理，“占乡村人口不到 10% 的地主、富农, 占据着 70%- 80% 的土地,而占农村人口 90% 的贫雇农和中农, 却只占有 20%- 30% 的土地”[1],导致农村生产力水平低下, 农民极端贫困。新中国成立后，建立了统一的人民政权，人民当家作主，迫切需要推翻原有的封建剥削制度，使老百姓拥有自己的土地。土地改革便被提上恢复和发展国民经济的`议事日程。

1950年6月，中央人民政府委员会通过和颁布了由刘少奇主持制定、经党的七届三中全会讨论后提交政府的《中华人民共和国土地改革法》。它明确地提出：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国工业化开辟道路。土地改革的总路线是依靠贫农、雇农，团结中农，中立富农，有步骤、有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产。”土地改革法是在总结以往的土地改革的经验和教训的基础上，适应建国后的新形势的情况下，确定的新政策，成为指导土地改革的基本法律依据。此后，在全国三亿一千万人口的新解放区，开始了轰轰烈烈的土地改革运动。从1950年冬开始到 1952年底，全国有三亿农民分得了约七亿亩土地，免除了过去每年向地主缴纳七百亿斤粮食的地租，除新疆、西藏等少数民族地区和台湾省外，基本完成了土地改革任务。

土地改革任务的完成，使广大农民真正拥有了土地，不仅解放了农村生产力，调动了农民的生产积极性，促进了农村经济的发展，为整个国民经济的恢复和发展奠定了基础，而且提高了农民的政治觉悟和对共产党的拥护，巩固了工农联盟和人民民主专-政，为农业的社会主义改造创造了有利条件。

二、1953一1957 农业合作化时期

土地改革运动后，我国农村以生产分散、技术落后、资金和生产资料匮乏为特点的小农经济不仅导致农村出现了两极分化的状况，而且严重制约了水利建设、自然灾害防御等农村基础性建设的发展，农业生产仍处于较低水平。

全的社会主义集体所有制的高级农业生产合作社。这种由具有社会主义萌芽、到具有更多社会主义因素、到完全的社会主义的合作化的发展道路, 就是我们党所指出的农业逐步实现社会主义改造的道路。” 1955年7月31日，毛泽东在省、市、自治区党委书记会议上作《关于农业合作化问题》的报告，对实现农业社会主义改造的途径、步骤、方针、原则作了系统的论述。同年10月4日至11日，中共七届六中全会(扩大)根据毛泽东的报告，通过了《关于农业合作化问题的决议》，把党内在合作化速度问题上的不同意见，当作右倾机会主义来批判，使合作化的发展速度越来越快，以至偏离了健康发展的轨道。据《中国的经济体制改革》统计：“1955年加入合作社的农户达到1.18亿户，占全国总农户的96.3%，参加高级社的农户占总农户的3%，但是1956年底却猛增到87.8%”。1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第3次全体会议通过并颁布了《高级农业生产合作社示范章程》，章程规定社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有。在党的各项政策的支持下，1956年底，我国完成了对农业的社会主义改造，5亿农民走上了社会主义道路。

“从农业合作化的整个过程看，它采取了从互助组、初级社到高级社这样一种前进的方式和步骤，适应了不同时期、不同地区的情况，而且培养和训练了一大批农村干部，使他们学会了集体经济管理。从而加速了我国农业社会主义改造进程，又避免了由于生产关系的突然变革可能出现的减产损失，使农业生产稳步上升。”[2]“1956年，我国在严重遭受自然灾害的情况下，粮食产量达到3855亿斤，比1954年增产465亿斤，比丰收的1955年还多176亿斤，比合作前的1952年增加了577亿斤，社员收入普遍提高。”[3]但是，农业合作化也有不足之处，比如速度过快，原定10-15年完成的农业社会主义改造，在两年多的时间内完成;有些农村违背了自愿加入的原则，强迫农民加入合作社，严重挫伤了农民的生产积极性，阻碍了农业生产力的发展。

三、1958一1978 人民公社时期

农村人民公社化运动是我们党在五十年代后期全面开展社会主义建设中，为探索中国社会主义建设道路所作的一项重大决策。

1958年春，毛泽东认为，小社不利于大规模经营，不利于共同发展生产，于是提出小社并大社的建议，8月，毛泽东又认为：“还是办人民公社好”。于是，1958年8月中共中央在北戴河召开的政治局扩大会议上，通过了《关于农村建立人民公社的决议》，决定在全国农村普遍建立政社合一的人民公社，并提出扩大公社规模，在并社过程中自留地、零星果树等都将逐步“自然地变为公有”。会议后，在短短的一个多月内，全国农村除西藏自治区外基本上实现了人民公社化，社员自留地等全部收归了公有。至此，个体农民土地私有制宣告结束。

1959年2月27日到3月5日，中共中央在郑州举行了以解决人民公社所有制和纠正“共产风”问题为主题的政治局扩大会议，会议起草了《关于人民公社管理体制的若干规定(草案)》，规定人民公社实行“队为基础，三级所有”的体制，从而确定了我国农村土地以生产队为基本所有单位的制度，并且恢复了社员的自留地制度。1960年11月3日，中共中央发出了《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》(即“十二条”)，要求各地彻底纠正“一平二调”的共产风以及浮夸风、命令风、干部特殊化风和瞎指挥风，允许社员经营少量自留地和小规模的家庭副业，恢复农村集市贸易。1966年，文革开始后，自留地又被当做资本主义尾巴割掉了。

社员的劳动投入和利益分配不成等价关系，严重挫伤了农民生产的积极性、主动性和创造性，在集体劳动中出现了出工一条龙，干事大呼哢的形式主义，最终导致农业和农村发展迟滞、缓慢, 长期处于徘徊局面, 多数地方没有摆脱落后的面貌, 农民生活水平没有多大的提高。“1958—1978年的20年间，农民纯收入由87.6元增加到133.6元，年平均增长不到3元，而且几乎全面来自于集体分配收入。粮食总产量也在1958年后一直减产，直到1966年才恢复到1958年的水平”[5]。“到20世纪70年代后期，农业已经成为国民经济中最薄弱的环节，农民口粮人均在300斤以下，连吃饱肚子都不可能。全国有近1/4的生产队年人均分配在40元以下，有2.5亿人吃不饱饭。1977年，平均一个大队的公积金不到1万元，买不上一部中型拖拉机，甚至于简单的再生产都难以维持”[6]。

四、1979一2015 家庭联产承包责任制时期

人民公社化运动严重束缚了农村生产力的发展，到了70 年代后期，全国农村有1/3 的人不能解决温饱问题。为了摆脱食不果腹的困境，1978年底，安徽省风阳县小岗村的18 户农民，冒着风险搞起了大包干，给传统的集体使用土地的制度捅开了缺口。

1980年9月，中共中央召开了省、市、自治区党委第一书记座谈会，讨论了加强和完善农业生产责任制的问题。会后，中共中央下发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的通知，允许土地承包到户，但同时重申了不准买卖土地。这就是说，分包到户的土地，农户得到的只是土地的使用权，而不是所有权。所以，农业生产责任制并没有改变土地公有的社会主义性质。此后，农业生产责任制在全国迅速得到推广。到1981 年底，90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制。

1982—1986年中央连续五年相继发出了五个 1号文件，对家庭联产承包经营责任制进行了不断完善。其中，1984 年1号文件作出了延长土地承包期的决定，规定土地承包期一般应在15 年以上，并鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营。1993 年 4 月 ，八届全国人大再次对《宪法》进行修正 ，将“家庭承包经营”明确写入《宪法》,使其成为一项基本国家经济制度 ，从而解决了多年来人们对家庭联产承包经营制度的争论。党中央和国务院进而规定“以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制 ,是我国农村经济的一项基本制度 ,要长期稳定 ,并不断完善。为了稳定土地承包关系 ,鼓励农民增加投入 ,提高土地的生产率 ,在原定的耕地承包期到期之后 ,再延长三十年不变” [7]。中共中央又于1998 年10 月召开了十五届三中全会， 决定将农民的土地承包期再延长30 年。此后，全国各地政府分别通过行政村与农户签订了土地延包30 年的合同。这次会议把长期实行的农业生产责任制正式确定为以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，去掉了以前的“联产”限制。2000年，中央《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出 ,要加快农村土地制度法制化建设 ,长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。此后 ,农村土地政策的法制化建设进入了快车道。

国家在坚持以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制不变的情况下，不断改革农村经济体制，对其出现的不足和缺陷及时作出补充和完善，并不断加快农村土地政策法制化的进程，使农民的合法权益得到法律的保护，其根本目的在于尽快帮助农民脱贫致富，实现小康，加快农村社会主义建设的步伐。

综上所述，建国六十年来，我国农村的土地政策经历了让土地由人民所有到集体经营、集体所有最后实现国家公有的转变，使农民生活发生了翻天覆地的变化。随着改革的不断深入和党对农村工作的重视，农村的土地政策也将发生更大的飞跃。

农村土地问题是“三农”问题的核心和农村改革的关键。改革开放以来，农村土地承包经营权改革极大释放了农村生产力。随着城镇化不断推进，农村人口大量涌入城市。这一新形势要求对农村土地权利配置进行新一轮改革。实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革，就是在总结我国农村土地承包经营权改革实践经验基础上、根据农村现实需要和未来发展作出的顶层设计，目的是进一步解放农村生产力。

“三权分置”的重要意义，是可以化解农村土地承包经营权的社会保障属性与财产权属性之间的矛盾。一方面，我国目前经济社会发展水平尚不足以为全体农民群众提供充分的社会保障，土地仍然是农民群众的基本生活保障。此外，我国农民传统的安土重迁心理，也使得土地权利的任意流转可能引发相关社会问题。另一方面，当前农村土地的财产属性日益凸显，土地权利流转的现实需求越来越迫切。“三权分置”的制度安排让农民的土地承包权与土地实际经营权分开，不进行土地经营的农民可以将经营权转让给他人，而自己仍然拥有对土地的承包权。这样，农民就能安心进城务工经商而无须担心失去土地。真正愿意进行土地经营的人，则有可能获得土地权利。因此，“三权分置”使农民的土地权利成为完整权利，可以促成农村土地权利自由流转，激活农村土地的资本潜能，扩大农民的融资渠道，增加农民收入。“三权分置”也有助于实现适度规模经营，改变农村土地碎片化经营方式，避免土地撂荒，使绿色集约型现代农业成为可能，从而提升农村生产力。

从法律角度说，土地经营权应被界定为从土地承包经营权中分离出来的新的用益物权。土地承包经营权是在农村土地所有权上设立的用益物权，在这一权能基础上可以再分离权利，设立新的用益物权。但这并不是将农村土地承包经营权分离为承包权和经营权，而是将农村土地承包经营权的.占有、使用和收益权能分离出去，形成经营权。在经营权分离之后，农村土地承包经营权并不因此消灭。经营权到期后，承包经营权人的权能就自动恢复。目前，我国土地承包法确认了农村集体土地所有权和土地承包经营权，但没有规定土地经营权。因此，应在土地承包法中增设一章“土地经营权”，完整确认“三权分置”制度的合法地位。这一章的主要内容，至少应涵盖以下两个方面。

明确土地经营各方的权利义务。明确将土地经营权定位为用益物权，使权利人安心进行长期投资，保持土地生产力。经营权的权能包括对土地的占有、使用和收益，权利人也可将其用于出资、抵押、租赁和转让。经营权人无需具有集体经济组织成员资格。这样就扩大了主体范围，可以拥有经营权的人既包括农村集体组织成员，也包括集体组织成员以外的个人和从事农业生产经营的企业等。为保障农民权益，对经营权主体应设立准入和监管制度，以及严格的资格审查、项目审核、风险保障金制度。

明确经营权的取得、变更和消灭方式。为尊重农民对土地权利进行流转的自由，经营权必须通过合同方式取得，即土地承包权人与受让人应订立合同。此外，经营权的获得应进行登记，未经登记不产生效力。还应明确规定经营权人必须坚持土地的农业用途，以避免土地的“非农化”和“非粮化”，经营权人还应承担维持土地质量的义务。此外，与“三权分置”相关的农村户籍制度、社会保障制度等也需进一步改革完善，以使“三权分置”改革真正落实，让农村土地释放更多红利。

中国国土资源姜大明7日在2016年全国国土资源工作会议上表示，中国将强化主体责任，加快改革步伐，确保2017年底前完成农村土地制度改革试点任务。

2015年中国在33个试点(包括北京市大兴区、天津市蓟县等)全面启动农村土地改革制度试点工作。农村土地征收、集体经营性建设用地入市以及宅基地制度三项改革是试点的主要内容。针对土地制度改革，官方提出坚守三条底限：土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。

姜大明强调，农村土地制度改革的关键，是探索建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。“我们要带着强烈的群众感情推动试点工作，让参与试点的农民群众有更多获得感，决不能有被剥夺感。”

去年年底召开的中央经济工作会议提出，要按照加快提高户籍人口城镇化率和深化住房制度改革的要求，通过加快农民工市民化，扩大有效需求，打通供需通道，消化库存，稳定房地产市场。业内人士指出，包括宅基地制度改革等在内的土地制度改革的进行，是让进城农民买得起房，真正融入城市生活的关键。

此外，关于不动产统一登记的进展，姜大明表示，目前中国335个市(地、州、盟)、2789个县(市、区、旗)完成职责机构整合，占比分别达到100%和98%。

国土部称，今年要重点做好不动产统一登记制度在基层落地，力争年底前所有市县颁发新证、停发旧证，2017年实现登记机构、登记簿证、登记依据和信息平台“四统一”。加快推进农村房地一体的宅基地和集体建设用地确权登记。适时启动自然资源资产统一确权登记试点工作。

2016农村土改主攻三方向，农村宅基地制度将全面深入，随着中央经济工作会议结束，一年一度的中央农村工作会议即将召开，对2016年的农业农村工作作出重要部署。

针对农业改革中最受瞩目的农村土地制度改革问题，多位业内专家在接受《经济参考报》记者采访时预测，明年农村“土改”将会呈现三大方向。一是以农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革为代表的“三块地”改革试点将全面深入，二是以土地确权登记颁证工作为代表的农村土地承包经营制度改革将迎来系列部署，三是耕地保护和补偿制度将迎来顶层设计。

就在三天前，十二届全国人大会第十八次会议听取和审议了《关于授权国务院在北京大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)》。草案规定，在天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域，暂时调整实施物权法第184条、担保法第37条关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，允许以农民住房财产权(含宅基地使用权)抵押贷款。草案明确，上述调整在2017年12月31 日前试行，对实践证明可行的，修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

据了解，试点地区的选取标准是由“两权”抵押贷款试点工作指导小组根据国务院的要求确定的，农民住房财产权抵押贷款试点原则上选择国土资源部牵头确定的宅基地制度改革试点地区开展。

在多位专家看来，这项具体工作其实是年初确定的农村“三块地”(农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度)改革试点的一个重要组成部分。

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥认为，政府层面已经对土地改革有了完整的部署，接下来最大的问题是如何落实。“三块地”的试点改革是封闭运行的，由于是一个新生事物，所以目前来看改革推进的步伐可能相对偏慢，地方积极性也不高，但是最终还是需要按照国家的顶层设计去推进。

李国祥表示，由于今年人大会已经把改革试点涉及的前期法律问题陆续厘清，试点范围内该暂时调整的法律法规已经做出了相应调整，因此2016年“三块地”改革试点应该是以深入探索为主，会有更多的集体经营性建设用地入市拍卖，土地征收范围也会有所缩小。宅基地方面，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制可能会成为核心，这项改革会和农民工市民化时解决他们的住房问题联动起来，对我们国家整体的改革有长远的影响。

除了“三块地”改革试点外，2016年还将成为农村土地承包经营制度改革的“攻坚年”。《经济参考报》记者了解到，随着二轮承包期即将期满，有关部门正在研究制定《关于落实农村土地承包关系长久不变的政策的意见》，准备适时就二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等内容提出具体方案。与此同时，农村土地承包法修改的框架思路也已经基本形成，这也将是新一年里农村工作的一个大亮点。

此外，按照此前定下的农村土地承包经营权确权登记颁证时间表，该项工作在2017年要全部做完。也就是说，在今年全国农村土地确权颁证增加了9个省试点后，明年试点范围和规模有望进一步扩大。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文日前撰文表示，接下来将加快推进和确保如期完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作，构建农民土地权利保障的基础体系。加强规范承包土地经营权的流转，健全土地经营权流转市场及服务体系，健全工商企业租赁农户承包地的准入和监管制度。

2016年农村“土改”的第三件大事是耕地保护和补偿制度有望迎来顶层设计。《经济参考报》记者了解到，我国将研究提出关于进一步加强和改进耕地保护和耕地占补平衡的意见。专家表示，虽然关于这项改革意见的制定进度目前并没有太多消息流出，但根据今年早些时候中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》可以看出一些改革的大致思路。

根据《方案》显示，在健全耕地保护和补偿制度方面，主要工作是严格实施土地利用总体规划，全面开展永久基本农田划定工作;完善土地复垦制度，建立土地复垦激励约束机制;依法加强耕地占补平衡规范管理，强化耕地占补平衡的法定责任，完善占补平衡补充耕地质量评价体系;完善耕地和基本农田保护补偿机制等。

党的十八届三中全会《决定》明确了农村土地制度改革的方向和任务。日前，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。

党的十八届三中全会《决定》明确了农村土地制度改革的方向和任务。日前，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。

国土资源部负责人介绍，《意见》在农村土地征收改革方面提出了要探索缩小土地征收范围;规范制定征收目录，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息;完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制等。

1、为什么要开展改革试点?

改革涉及重要法律修改等内容

姜大明(国土资源、国家土地总督察)：开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，是党的十八届三中全会《决定》提出的明确任务。土地制度是国家的基础性制度，在实践基础上形成的中国特色土地制度为我国经济社会发展作出了历史性贡献。随着实践发展和改革深入，现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现，必须通过深化改革来破解。改革完善农村土地制度，有利于健全城乡发展一体化体制机制，有利于建立城乡统一的建设用地市场，有利于推进中国特色农业现代化和新型城镇化。

近年来，按照党中央、国务院的要求，我部开展了以土地征收、农村集体经营性建设用地流转和宅基地制度为主要内容的改革试点，各地也结合实际进行了积极探索，为改革完善农村土地制度积累了经验。农村土地制度改革牵一发而动全身，涉及重要法律修改，涉及重大利益调整，涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等重要制度的完善，必须根据中央统一部署，按照守住底线、试点先行的原则平稳推进。

2、改革试点指导思想是什么?

确保土地公有制性质不改变

为基础，以建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制为关键，以维护农民土地权益、保障农民公平分享土地增值收益为目的，发挥法律引领和推动作用，着力政策和制度创新，为改革完善农村土地制度，推进中国特色农业现代化和新型城镇化提供实践经验。

要通过改革试点，探索健全程序规范、补偿合理、保障多元的土地征收制度，同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度。探索形成可复制、可推广的改革成果，为科学立法、修改完善相关法律法规提供支撑。

关于改革试点的基本原则，一是把握正确方向，紧扣十八届三中全会提出的农村土地制度改革任务;二是坚守改革底线，坚持试点先行，确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损;三是维护农民权益，始终把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为改革的'出发点和落脚点;四是坚持循序渐进，既要有条件、按程序、分步骤审慎稳妥推进，又要鼓励试点地区结合实际，大胆探索;五是注重改革协调，形成改革合力。

3、改革试点主要任务有哪些?

建集体经营性建设用地入市制度

姜大明：一是完善土地征收制度。针对征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题，要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围;规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息;完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

二是建立农村集体经营性建设用地入市制度。针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能;明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径;建立健全市场交易规则和服务监管制度。

三是改革完善农村宅基地制度。针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式;对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用;探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地;改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。

四是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。针对土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够等问题，要建立健全土地增值收益在国家与集体之间、集体经济组织内部的分配办法和相关制度安排。

4、对试点的选择有什么要求?

兼顾不同发展阶段和模式

姜大明：改革试点的要求，一是坚持小范围试点。统筹东、中、西部和东北地区，兼顾不同发展阶段和模式，主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排，选择若干有基础、有条件的县或县级市开展。

二是坚持依法改革。试点涉及突破相关法律条款，需要由国务院提请全国人大会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。

农村土地制度改革

1、建立城乡统一的建设用地市场。

2、在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

3、缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

4、扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。

5、建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

在中央农村工作会议即将召开之际，中共中央、、中央全面深化改革领导小组组长昨日上午主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议并发表重要讲话。强调，要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。

会议指出，土地制度是国家的基础性制度。党的十八届三中全会明确了农村土地制度改革的方向和任务，这3项改革涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等一系列重要制度，关乎城镇化、农业现代化进程。要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革关系密切，可以作统一部署和要求，但试点工作中要分类实施。严守18亿亩耕地红线是推进农村土地制度改革的底线、是试点的大前提，决不能逾越。对宅基地制度改革的试点条件和范围要严格把关，不能侵犯农民利益，同时不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件，这是关系社会安定的重要举措。

十八届三中全会之后，社会舆-论对土地问题反应非常强烈，有些人以为可以到农村买地买房子，农地可以随便转为建设用地。对此，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾明确予以否认。据他介绍，曾在农村工作会议上提出“四个不能”和“三条底线”，即土地制度改革怎么改都不能把农村集体经济组织给改垮了，不能把耕地给改少了，不能把粮食给改滑坡了，不能把农民的利益损害了;土地制度改革不能改变土地所有制即农民集体所有，不能改变土地的用途即农地必须农用，不能损害农民的基本权益。

会议强调，进行改革试点，对全面深化改革具有重要意义。我国地区发展不平衡，改革试点的实施条件差异较大，要鼓励不同区域进行差别化探索。要坚持眼睛向下，脚步向下，尊重基层群众实践，解决群众生产生活中面临的突出问题，务必使改革的思路、决策、措施都能更好满足群众诉求，做到改革为了群众、改革依靠群众、改革让群众受益。

会议指出，要抓紧制定明年工作要点，特别是要提出一些起标志性、关联性作用的改革举措，把提高改革方案质量放到重要位置，进一步明确抓落实的责任。党的十八届四中全会提出的重大改革举措，由中央全面深化改革领导小组统筹协调、督促落实，要有明确的路线图、时间表和可检验的成果形式。

人民日报周一援引他的话称，要坚持农地农用的底线，耕地红线要严防死守，必须严格落实耕地保护责任制，鼓励种粮保障国家粮食安全。要加强对工商企业下乡租赁农户承包地的准入监管，加强土地流转用途管制，严禁借土地流转之名搞“非农化”建设。

针对中国此前发布的关於引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见中的相关政策，韩长赋解读称，“就是准确把握32个字：三权分置，确权登记，有序流转，适度规模，家庭基础，农民自愿，农地农用，鼓励种粮。” 他表示，承包地确权登记和有序流转，是保护农民利益和提高农业效率的制度性安排。一方面强调鼓励土地流转，另一方面强调土地流转要有序，就是要遵循经济发展规律，不超越阶段；尊重农民的意愿，不强迫命令；保护经营者权益，不随意毁约；遵守法制规范，不留隐患漏洞。

“我们要顺其自然、因势利导，不能人还没有出去，就强行把地给流转了，那会影响土地流转健康发展的基础。土地流转一定要坚持依法自愿有偿、市场配置资源原则，政府主要是搞好管理和服务，严禁下指标、定任务，防止欲速不达。”韩长赋称。

他指出，要切记土地承包经营权属於农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应当由承包农户自主决定，村级组织和基层政府都不能越俎代庖。

另据国内媒体报导，中央农村工作会议将於12月22日在京召开。从今年的中央经济工作会议来看，转变农业发展方式或将是明年“一号文件”的重要内容，农村土地管理制度改革或将成为今年工作会议的重点内容。

据报导，会议将围绕“加快转变农业发展方式”这一主题，详细部署2015年的三农工作任务。在明年颁布的中央一号文件中，对於如何“加快转变农业发展方式”也会有更为详细的阐述。

在“十二五”的收官之年，我国已经站到了由传统农业向现代农业加快转变的关键时期。12月25日闭幕的2015年中央农村工作会议规划了2016年及之后几年的农村工作。会议指出，“十三五”时期，农业农村工作要牢固树立强烈的短板意识，坚持问题导向，切实拉长农业这条“四化同步”的短腿、补齐农村这块全面小康的短板，要着力加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率，使农产品(14.50, 0.21, 1.47%)供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。

在“十三五”的发展中，农业绝不能被忽视，尤其是在“六期同至”(全面建成农村小康社会的决胜期、巩固农业农村好形势的关键期、农业发展方式的转型期、提升农业竞争力的爬坡期、全面深化农村改革的攻坚期、推进城乡一体化的深化期)的历史时期，必须补好农业作为“四化同步”的短板。放眼全球，大多数发达国家都同时有比较强的农业，这也是未来中国农业要走的道路。不出意外，明年将是中央连续13年发布以“三农”(农业、农村、农民)为主题的中央一号文件。可以认为，在新的形势下，解决“三农”问题仍然是社会经济发展的基础和保障，随着新型城镇化和工业化推进，“一号文件”可以着眼于更为实际、更为紧迫、更为重要的社会和经济发展问题。

客观而言，未来的农业发展必须要注重多元发展，结合市场，同时注重农业组织方式的创新，新型合作化的方式是一个重要创新领域。具体到政策着力点上，有以下几个核心内容需要格外引起关注。

据了解，试点地区的选取标准是由“两权”抵押贷款试点工作指导小组根据国务院的要求确定的，农民住房财产权抵押贷款试点原则上选择国土资源部牵头确定的宅基地制度改革试点地区开展。中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥认为，政府层面已经对土地改革有了完整的部署，接下来最大的问题是如何落实。今年人大会已经把改革试点涉及的前期法律问题陆续厘清，试点范围内该暂时调整的法律法规已经做出了相应调整，因此2016年“三块地”改革试点应该是以深入探索为主，会有更多的集体经营性建设用地入市拍卖，土地征收范围也会有所缩小。宅基地方面，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制可能会成为核心，这项改革会和农民工市民化时解决他们的住房问题联动起来，对我们国家整体的改革有长远影响。某种意义上说，城乡一体化发展可能被土地制度改革拖了后腿。2016年是“十三五”的开局之年，中央应该拿出更大的魄力对土改这块“硬骨头”进行攻坚。

目前我国农业现代化仍然滞后于工业化、城镇化，具体表现在农业依然基础薄弱、城乡居民收入差距仍然较大等方面。据了解，我国农业现代化不仅和发达国家有相当差距，比如从农业劳动生产效率来讲，我国农业劳动生产效率是发达国家平均水平的2%，是美国农业劳动生产效率的1%，是世界平均效率的64%，劳动生产效率太低是农民收入偏低的一个很重要因素。因此，不论“十三五”规划(建议稿)还是2015年中央经济工作会议与中央农村会议，都强调农业现代化将是“四化”同步发展中的重点。要着眼于加快农业现代化步伐，在稳定粮食和重要农产品产量、保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的同时，加快转变农业发展方式，加快农业技术创新步伐，走出一条集约、高效、安全、持续的现代农业发展道路。

而推进农业现代化的突破口是必须培育职业农民群体。中国要想把农业和农村搞好，必须通过改革，吸引资本下乡。同时，需系统化培养职业农民，培养从业者专业化程度，在农地制度改革的基础之上，提高我国农业生产水平的“含金量”，促进农业改革、农业创新，大力发展现代农业等，把农民从身份转化成职业。只有提升我国农业加工、农产品等相关领域的内在价值，才能从本质上改变现状，提供培育职业农民的环境基础。可以认为，培养新型职业农民是发展家庭农场的关键。建议实行家庭农场经营资格准入制度。

中央经济工作会议和中央城市工作会议都明确提出要深入推进新型城镇化。而新型城镇化的一个重要驱动力量来自于农业经济产业升级所涉及的各类主体，主要包括地方政府、现代农业企业及上下游产业企业、服务业企业等。此外，通过强化农村经济结构调整，加快农村经济发展，增加农民收入，进而缩小城乡差距，降低农民进入城市的门槛……这对于新型城镇化的推进尤为重要。从农村居民可支配收入数据来看，差距普遍比城镇居民收入差距要小。全国要实现倍增长的差距为7%左右。从城乡市场经济系统来看，减少农民，才能富裕农民。农民从农村流入城市是必然的选择，而且是更好的选择，因为在城市可以获得更多更好的就业机会。另一方面，部分农民进城可以增加留在农村农民的人均资源占有量，有利于解决这部分农民的增收问题。所以，在这种意义上看，城镇化与农业现代化是相辅相成的，而城镇化进程在于解决农村发展深层次矛盾问题。可以预见，随着城镇化的推进这种关系将更加紧密。在未来一段时期里，农村发展模式调整和农业的经济转型将成为推动新型城镇化的重要引擎。

梳理发现，“三产融合”的概念是在今年中央“一号文件”中首次正式提出，“十三五”规划建议亦强调要推动一二三产业融合发展。近日，财政部、农业部发文，拟选择10个省份进行“三产融合”试点。以中央财政扶持，围绕水稻、小麦等口粮作物以及部分农业特色产业，开展农村一二三产业融合发展试点。据业内人士分析，推进农村一二三产业融合发展的思路将以农业提质增效、农民就业增收为目标，以改革创新为动力，以农民分享加工流通利润为核心，以农产品加工业和休闲农业为引领，着力推动要素集聚优化，促进一二三产业有机整合、协同发展，延长产业链、提升价值链、拓宽增收链，优化生产力结构布局，加快建立现代农业产业体系，为转变农业发展方式、助推“三农”提供有力支撑。以笔者之见，国家提出三次产业融合发展，农业是其中最重要的载体，现代化的农业不单单只有农产品生产功能，同时也具备了休闲服务功能，更是与先进的工业装备制造应用密不可分。

由于当前我国农村一二三产业融合还处于初级发展阶段，农业与二三产业融合程度低、层次浅;新型农业经营组织发育迟缓;先进技术要素扩散渗透力不强;涉农公共服务供给不足等。对此，需要注意以下几点：首先，必须深化农业农村管理体制改革，提高对农业实施一体化的管理服务水平;其次，加快培育新型农业经营组织的发展，鼓励和支持家庭农场、专业合作社、协会、龙头企业、农业社会化服务组织以及工商企业，开展多种形式的农村产业融合发展。第三，建立农村产业融合发展的利益协调机制，保障农民和经营组织能够公平分享一二三产业融合中的“红利”。第四，加快构建农村一二三产业融合发展的产业政策框架，制定产业融合的标准化建设体系，开展对涉农企业家和农民的技能培训，提高他们的产业融合能力。最后，建立农村产业融合发展基金，不断增加对农业农村基础设施建设和公共服务方面的`投入，并对产业融合发展提供财政、税收、金融等方面的援助支持。

当前，全国农业电子商务正在形成跨区域电商平台与本地电商平台共同发展、东中西部竞相迸发、农产品进城与工业品下乡双向互动的发展格局。数据显示，今年前9个月，生鲜农产品网络零售额已达到380亿元，超过去年全年总数的1倍。业内人士表示，农村电商的快速发展将极大改变农村商业模式。一方面让农民购物更加方便快捷，丰富购物选择;另一方面，促进当地农产品销往城市、外地，丰富农产品的销售渠道。

更值得一提的是，农村电商发展对农村产业形态将会带来巨大变化。产业的下沉，旅游的发展，都带来了农村产业用地需求的变化。随着更多的产业链条下沉到农村，如加工、物流、商务和旅游等需要使用土地。在法律规定农村土地用于建设只有宅基地、乡镇企业和农村公共用地三个用途的情况下，对于存量的集体建设用地在大量农村都存在“人减地增”的形势下，不能在存量利用问题上过于死板，尤其是用于支持本村发展产业，增加农民收入，需要实现灵活的用途转换，支持农村存量闲置宅基地和村庄用地用于本村的电商发展。下一步，还需要考虑为农村电商配置新增用地问题。现在农村电商还处于初步发展阶段，农村存量建设用地还可以支撑其发展需要。但是随着农村电商的发展，专业化大发展之后会在空间中出现“大分散，小集中”的布局，在部分专业化村庄出现更多的用地需求，超过存量可供应能力，这时候就要考虑如何新增土地给它们使用。过去多年，地方政府将用地规模都用于城市发展、新城新区建设。现在我国农村在电商推动下出现了就业本地化、就地城镇化的可能，农村终于有了产业自我发展的机会，地方政府应该改变过去大搞开发区的方式，在新增用地上向农村倾斜，支持农村电商发展。

农村土地问题是“三农”问题的核心和农村改革的关键。改革开放以来，农村土地承包经营权改革极大释放了农村生产力。随着城镇化不断推进，农村人口大量涌入城市。这一新形势要求对农村土地权利配置进行新一轮改革。实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革，就是在总结我国农村土地承包经营权改革实践经验基础上、根据农村现实需要和未来发展作出的顶层设计，目的是进一步解放农村生产力。

“三权分置”的重要意义，是可以化解农村土地承包经营权的社会保障属性与财产权属性之间的矛盾。一方面，我国目前经济社会发展水平尚不足以为全体农民群众提供充分的社会保障，土地仍然是农民群众的基本生活保障。此外，我国农民传统的安土重迁心理，也使得土地权利的任意流转可能引发相关社会问题。另一方面，当前农村土地的财产属性日益凸显，土地权利流转的现实需求越来越迫切。“三权分置”的制度安排让农民的土地承包权与土地实际经营权分开，不进行土地经营的农民可以将经营权转让给他人，而自己仍然拥有对土地的承包权。这样，农民就能安心进城务工经商而无须担心失去土地。真正愿意进行土地经营的人，则有可能获得土地权利。因此，“三权分置”使农民的土地权利成为完整权利，可以促成农村土地权利自由流转，激活农村土地的资本潜能，扩大农民的融资渠道，增加农民收入。“三权分置”也有助于实现适度规模经营，改变农村土地碎片化经营方式，避免土地撂荒，使绿色集约型现代农业成为可能，从而提升农村生产力。

从法律角度说，土地经营权应被界定为从土地承包经营权中分离出来的新的用益物权。土地承包经营权是在农村土地所有权上设立的用益物权，在这一权能基础上可以再分离权利，设立新的用益物权。但这并不是将农村土地承包经营权分离为承包权和经营权，而是将农村土地承包经营权的占有、使用和收益权能分离出去，形成经营权。在经营权分离之后，农村土地承包经营权并不因此消灭。经营权到期后，承包经营权人的权能就自动恢复。目前，我国土地承包法确认了农村集体土地所有权和土地承包经营权，但没有规定土地经营权。因此，应在土地承包法中增设一章“土地经营权”，完整确认“三权分置”制度的合法地位。这一章的主要内容，至少应涵盖以下两个方面。

明确土地经营各方的权利义务。明确将土地经营权定位为用益物权，使权利人安心进行长期投资，保持土地生产力。经营权的权能包括对土地的占有、使用和收益，权利人也可将其用于出资、抵押、租赁和转让。经营权人无需具有集体经济组织成员资格。这样就扩大了主体范围，可以拥有经营权的人既包括农村集体组织成员，也包括集体组织成员以外的个人和从事农业生产经营的企业等。为保障农民权益，对经营权主体应设立准入和监管制度，以及严格的资格审查、项目审核、风险保障金制度。

明确经营权的取得、变更和消灭方式。为尊重农民对土地权利进行流转的自由，经营权必须通过合同方式取得，即土地承包权人与受让人应订立合同。此外，经营权的获得应进行登记，未经登记不产生效力。还应明确规定经营权人必须坚持土地的农业用途，以避免土地的“非农化”和“非粮化”，经营权人还应承担维持土地质量的义务。此外，与“三权分置”相关的农村户籍制度、社会保障制度等也需进一步改革完善，以使“三权分置”改革真正落实，让农村土地释放更多红利。

中国国土资源姜大明7日在2016年全国国土资源工作会议上表示，中国将强化主体责任，加快改革步伐，确保2017年底前完成农村土地制度改革试点任务。

2015年中国在33个试点(包括北京市大兴区、天津市蓟县等)全面启动农村土地改革制度试点工作。农村土地征收、集体经营性建设用地入市以及宅基地制度三项改革是试点的主要内容。针对土地制度改革，官方提出坚守三条底限：土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。

姜大明强调，农村土地制度改革的关键，是探索建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。“我们要带着强烈的群众感情推动试点工作，让参与试点的农民群众有更多获得感，决不能有被剥夺感。”

去年年底召开的中央经济工作会议提出，要按照加快提高户籍人口城镇化率和深化住房制度改革的要求，通过加快农民工市民化，扩大有效需求，打通供需通道，消化库存，稳定房地产市场。业内人士指出，包括宅基地制度改革等在内的土地制度改革的进行，是让进城农民买得起房，真正融入城市生活的关键。

此外，关于不动产统一登记的进展，姜大明表示，目前中国335个市(地、州、盟)、2789个县(市、区、旗)完成职责机构整合，占比分别达到100%和98%。

国土部称，今年要重点做好不动产统一登记制度在基层落地，力争年底前所有市县颁发新证、停发旧证，2017年实现登记机构、登记簿证、登记依据和信息平台“四统一”。加快推进农村房地一体的宅基地和集体建设用地确权登记。适时启动自然资源资产统一确权登记试点工作。

我国经济社会发展正处在转型期，农村改革发展面临的环境更加复杂、困难挑战增多。工业化信息化城镇化快速发展对同步推进农业现代化的要求更为紧迫，保障粮食等重要农产品供给与资源环境承载能力的矛盾日益尖锐，经济社会结构深刻变化对创新农村社会管理提出了亟待破解的课题。必须全面贯彻落实党的十八届三中全会精神，进一步解放思想，稳中求进，改革创新，坚决破除体制机制弊端，坚持农业基础地位不动摇，加快推进农业现代化。

全面深化农村改革，要坚持社会主义市场经济改革方向，处理好政府和市场的关系，激发农村经济社会活力;要鼓励探索创新，在明确底线的前提下，支持地方先行先试，尊重农民群众实践创造;要因地制宜、循序渐进，不搞“一刀切”、不追求一步到位，允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排;要城乡统筹联动，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

推进中国特色农业现代化，要始终把改革作为根本动力，立足国情农情，顺应时代要求，坚持家庭经营为基础与多种经营形式共同发展，传统精耕细作与现代物质技术装备相辅相成，实现高产高效与资源生态永续利用协调兼顾，加强政府支持保护与发挥市场配置资源决定性作用功能互补。要以解决好地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系，以解决好地少水缺的资源环境约束为导向深入推进农业发展方式转变，以满足吃得好吃得安全为导向大力发展优质安全农产品，努力走出一条生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路。

2015年及今后一个时期，农业农村工作要以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，按照稳定政策、改革创新、持续发展的总要求，力争在体制机制创新上取得新突破，在现代农业发展上取得新成就，在社会主义新农村建设上取得新进展，为保持经济社会持续健康发展提供有力支撑。

1.抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略。把饭碗牢牢端在自己手上，是治国理政必须长期坚持的基本方针。综合考虑国内资源环境条件、粮食供求格局和国际贸易环境变化，实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。任何时候都不能放松国内粮食生产，严守耕地保护红线，划定永久基本农田，不断提升农业综合生产能力，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。更加积极地利用国际农产品市场和农业资源，有效调剂和补充国内粮食供给。在重视粮食数量的同时，更加注重品质和质量安全;在保障当期供给的同时，更加注重农业可持续发展。加大力度落实“米袋子”负责制，进一步明确中央和地方的粮食安全责任与分工，主销区也要确立粮食面积底线、保证一定的口粮自给率。增强全社会节粮意识，在生产流通消费全程推广节粮减损设施和技术。

2.完善粮食等重要农产品价格形成机制。继续坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，切实保证农民收益。2015年，启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点，探索粮食、生猪等农产品目标价格保险试点，开展粮食生产规模经营主体营销贷款试点。继续执行稻谷、小麦最低收购价政策和玉米、油菜籽、食糖临时收储政策。

3.健全农产品市场调控制度。综合运用储备吞吐、进出口调节等手段，合理确定不同农产品价格波动调控区间，保障重要农产品市场基本稳定。科学确定重要农产品储备功能和规模，强化地方尤其是主销区的储备责任，优化区域布局和品种结构。完善中央储备粮管理体制，鼓励符合条件的多元市场主体参与大宗农产品政策性收储。健全“菜篮子”负责制考核激励机制，完善生猪市场价格调控体系，抓好牛羊肉生产供应。进一步开展国家对农业大县的直接统计调查。编制发布权威性的农产品价格指数。

4.合理利用国际农产品市场。抓紧制定重要农产品国际贸易战略，加强进口农产品规划指导，优化进口来源地布局，建立稳定可靠的贸易关系。有关部门要密切配合，加强进出境动植物检验检疫，打击农产品进出口走私行为，保障进口农产品质量安全和国内产业安全。加快实施农业走出去战略，培育具有国际竞争力的粮棉油等大型企业。支持到境外特别是与周边国家开展互利共赢的农业生产和进出口合作。鼓励金融机构积极创新为农产品国际贸易和农业走出去服务的金融品种和方式。探索建立农产品国际贸易基金和海外农业发展基金。

5.强化农产品质量和食品安全监管。建立最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度，完善法律法规和标准体系，落实地方政府属地管理和生产经营主体责任。支持标准化生产、重点产品风险监测预警、食品追溯体系建设，加大批发市场质量安全检验检测费用补助力度。加快推进县乡食品、农产品质量安全检测体系和监管能力建设。严格农业投入品管理，大力开展园艺作物标准园、畜禽规模化养殖、水产健康养殖等创建活动。完善农产品质量和食品安全工作考核评价制度，开展示范市、县创建试点。

6.健全“三农”投入稳定增长机制。完善财政支农政策，增加“三农”支出。公共财政要坚持把“三农”作为支出重点，中央基建投资继续向“三农”倾斜，优先保证“三农”投入稳定增长。拓宽“三农”投入资金渠道，充分发挥财政资金引导作用，通过贴息、奖励、风险补偿、税费减免等措施，带动金融和社会资金更多投入农业农村。

7.完善农业补贴政策。按照稳定存量、增加总量、完善方法、逐步调整的要求，积极开展改进农业补贴办法的试点试验。继续实行种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等政策，新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经营主体、主产区倾斜。在有条件的地方开展按实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点，提高补贴精准性、指向性。加大农机购置补贴力度，完善补贴办法，继续推进农机报废更新补贴试点。强化农业防灾减灾稳产增产关键技术补助。继续实施畜牧良种补贴政策。

8.加快建立利益补偿机制。加大对粮食主产区的财政转移支付力度，增加对商品粮生产大省和粮油猪生产大县的奖励补助，鼓励主销区通过多种方式到主产区投资建设粮食生产基地，更多地承担国家粮食储备任务，完善粮食主产区利益补偿机制。支持粮食主产区发展粮食加工业。降低或取消产粮大县直接用于粮食生产等建设项目资金配套。完善森林、草原、湿地、水土保持等生态补偿制度，继续执行公益林补偿、草原生态保护补助奖励政策，建立江河源头区、重要水源地、重要水生态修复治理区和蓄滞洪区生态补偿机制。支持地方开展耕地保护补偿。

9.整合和统筹使用涉农资金。稳步推进从财政预算编制环节清理和归并整合涉农资金。支持黑龙江省进行涉农资金整合试点，在认真总结经验基础上，推动符合条件的地方开展涉农资金整合试验。改革项目审批制度，创造条件逐步下放中央和省级涉农资金项目审批权限。改革项目管理办法，加快项目实施和预算执行，切实提高监管水平。加强专项扶贫资金监管，强化省、市两级政府对资金和项目的监督责任，县级政府切实管好用好扶贫资金。盘活农业结余资金和超规定期限的结转资金，由同级预算统筹限时用于农田水利等建设。

10.完善农田水利建设管护机制。深化水利工程管理体制改革，加快落实灌排工程运行维护经费财政补助政策。开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点，落实小型水利工程管护主体、责任和经费。通过以奖代补、先建后补等方式，探索农田水利基本建设新机制。深入推进农业水价综合改革。加大各级政府水利建设投入，落实和完善土地出让收益计提农田水利资金政策，提高水资源费征收标准、加大征收力度。完善大中型水利工程建设征地补偿政策。谋划建设一批关系国计民生的重大水利工程，加强水源工程建设和雨洪水资源化利用，启动实施全国抗旱规划，提高农业抗御水旱灾害能力。实施全国高标准农田建设总体规划，加大投入力度，规范建设标准，探索监管维护机制。

11.推进农业科技创新。深化农业科技体制改革，对具备条件的项目，实施法人责任制和专员制，推行农业领域国家科技报告制度。明晰和保护财政资助科研成果产权，创新成果转化机制，发展农业科技成果托管中心和交易市场。采取多种方式，引导和支持科研机构与企业联合研发。加大农业科技创新平台基地建设和技术集成推广力度，推动发展国家农业科技园区协同创新战略联盟，支持现代农业产业技术体系建设。加强以分子育种为重点的基础研究和生物技术开发，建设以农业物联网和精准装备为重点的农业全程信息化和机械化技术体系，推进以设施农业和农产品精深加工为重点的新兴产业技术研发，组织重大农业科技攻关。继续开展高产创建，加大农业先进适用技术推广应用和农民技术培训力度。发挥现代农业示范区的引领作用。加强农用航空建设。将农业作为财政科技投入优先领域，引导金融信贷、风险投资等进入农业科技创新领域。推行科技特派员制度，发挥高校在农业科研和农技推广中的作用。

12.加快发展现代种业和农业机械化。建立以企业为主体的育种创新体系，推进种业人才、资源、技术向企业流动，做大做强育繁推一体化种子企业，培育推广一批高产、优质、抗逆、适应机械化生产的突破性新品种。推行种子企业委托经营制度，强化种子全程可追溯管理。加快推进大田作物生产全程机械化，主攻机插秧、机采棉、甘蔗机收等薄弱环节，实现作物品种、栽培技术和机械装备的集成配套。积极发展农机作业、维修、租赁等社会化服务，支持发展农机合作社等服务组织。

13.加强农产品市场体系建设。着力加强促进农产品公平交易和提高流通效率的制度建设，加快制定全国农产品市场发展规划，落实部门协调机制，加强以大型农产品批发市场为骨干、覆盖全国的市场流通网络建设，开展公益性农产品批发市场建设试点。健全大宗农产品期货交易品种体系。加快发展主产区大宗农产品现代化仓储物流设施，完善鲜活农产品冷链物流体系。支持产地小型农产品收集市场、集配中心建设。完善农村物流服务体系，推进农产品现代流通综合示范区创建，加快邮政系统服务“三农”综合平台建设。实施粮食收储、供应安全保障工程。启动农村流通设施和农产品批发市场信息化提升工程，加强农产品电子商务平台建设。加快清除农产品市场壁垒。

14.促进生态友好型农业发展。落实最严格的耕地保护制度、节约集约用地制度、水资源管理制度、环境保护制度，强化监督考核和激励约束。分区域规模化推进高效节水灌溉行动。大力推进机械化深松整地和秸秆还田等综合利用，加快实施土壤有机质提升补贴项目，支持开展病虫害绿色防控和病死畜禽无害化处理。加大农业面源污染防治力度，支持高效肥和低残留农药使用、规模养殖场畜禽粪便资源化利用、新型农业经营主体使用有机肥、推广高标准农膜和残膜回收等试点。

15.开展农业资源休养生息试点。抓紧编制农业环境突出问题治理总体规划和农业可持续发展规划。启动重金属污染耕地修复试点。从2015年开始，继续在陡坡耕地、严重沙化耕地、重要水源地实施退耕还林还草。开展华北地下水超采漏斗区综合治理、湿地生态效益补偿和退耕还湿试点。通过财政奖补、结构调整等综合措施，保证修复区农民总体收入水平不降低。

16.加大生态保护建设力度。抓紧划定生态保护红线。继续实施天然林保护、京津风沙源治理二期等林业重大工程。在东北、内蒙古重点国有林区，进行停止天然林商业性采伐试点。推进林区森林防火设施建设和矿区植被恢复。完善林木良种、造林、森林抚育等林业补贴政策。加强沙化土地封禁保护。加大天然草原退牧还草工程实施力度，启动南方草地开发利用和草原自然保护区建设工程。支持饲草料基地的品种改良、水利建设、鼠虫害和毒草防治。加大海洋生态保护力度，加强海岛基础设施建设。严格控制渔业捕捞强度，继续实施增殖放流和水产养殖生态环境修复补助政策。实施江河湖泊综合整治、水土保持重点建设工程，开展生态清洁小流域建设。

17.完善农村土地承包政策。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规。切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地，确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。稳定和完善草原承包经营制度，2015年基本完成草原确权承包和基本草原划定工作。切实维护妇女的土地承包权益。加强农村经营管理体系建设。深化农村综合改革，完善集体林权制度改革，健全国有林区经营管理体制，继续推进国有农场办社会职能改革。

18.引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规。各地要按照中央统一部署，规范有序推进这项工作。

19.完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线。完善城乡建设用地增减挂钩试点工作，切实保证耕地数量不减少、质量有提高。加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。

20.加快推进征地制度改革。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。提高森林植被恢复费征收标准。健全征地争议调处裁决机制，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。

21.发展多种形式规模经营。鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，加快健全土地经营权流转市场，完善县乡村三级服务和管理网络。探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，严禁农用地非农化。有条件的地方，可对流转土地给予奖补。土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿，不能强制推动。

22.扶持发展新型农业经营主体。鼓励发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作社，引导规范运行，着力加强能力建设。允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，有关部门要建立规范透明的管理制度。推进财政支持农民合作社创新试点，引导发展农民专业合作社联合社。按照自愿原则开展家庭农场登记。鼓励发展混合所有制农业产业化龙头企业，推动集群发展，密切与农户、农民合作社的利益联结关系。在国家年度建设用地指标中单列一定比例专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施。鼓励地方政府和民间出资设立融资性担保公司，为新型农业经营主体提供贷款担保服务。加大对新型职业农民和新型农业经营主体领办人的教育培训力度。落实和完善相关税收优惠政策，支持农民合作社发展农产品加工流通。

23.健全农业社会化服务体系。稳定农业公共服务机构，健全经费保障、绩效考核激励机制。采取财政扶持、税费优惠、信贷支持等措施，大力发展主体多元、形式多样、竞争充分的社会化服务，推行合作式、订单式、托管式等服务模式，扩大农业生产全程社会化服务试点范围。通过政府购买服务等方式，支持具有资质的经营性服务组织从事农业公益性服务。扶持发展农民用水合作组织、防汛抗旱专业队、专业技术协会、农民经纪人队伍。完善农村基层气象防灾减灾组织体系，开展面向新型农业经营主体的直通式气象服务。

24.加快供销合作社改革发展。发挥供销合作社扎根农村、联系农民、点多面广的优势，积极稳妥开展供销合作社综合改革试点。按照改造自我、服务农民的要求，创新组织体系和服务机制，努力把供销合作社打造成为农民生产生活服务的生力军和综合平台。支持供销合作社加强新农村现代流通网络和农产品批发市场建设。

25.强化金融机构服务“三农”职责。稳定大中型商业银行的县域网点，扩展乡镇服务网络，根据自身业务结构和特点，建立适应“三农”需要的专门机构和独立运营机制。强化商业金融对“三农”和县域小微企业的服务能力，扩大县域分支机构业务授权，不断提高存贷比和涉农贷款比例，将涉农信贷投放情况纳入信贷政策导向效果评估和综合考评体系。稳步扩大农业银行三农金融事业部改革试点。鼓励邮政储蓄银行拓展农村金融业务。支持农业发展银行开展农业开发和农村基础设施建设中长期贷款业务，建立差别监管体制。增强农村信用社支农服务功能，保持县域法人地位长期稳定。积极发展村镇银行，逐步实现县市全覆盖，符合条件的适当调整主发起行与其他股东的持股比例。支持由社会资本发起设立服务“三农”的县域中小型银行和金融租赁公司。对小额贷款公司，要拓宽融资渠道，完善管理政策，加快接入征信系统，发挥支农支小作用。支持符合条件的农业企业在主板、创业板发行上市，督促上市农业企业改善治理结构，引导暂不具备上市条件的高成长性、创新型农业企业到全国中小企股份转让系统进行股权公开挂牌与转让，推动证券期货经营机构开发适合“三农”的个性化产品。

26.发展新型农村合作金融组织。在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融，不断丰富农村地区金融机构类型。坚持社员制、封闭性原则，在不对外吸-储放贷、不支付固定回报的前提下，推动社区性农村资金互助组织发展。完善地方农村金融管理体制，明确地方政府对新型农村合作金融监管职责，鼓励地方建立风险补偿基金，有效防范金融风险。适时制定农村合作金融发展管理办法。

27.加大农业保险支持力度。提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例，逐步减少或取消产粮大县县级保费补贴，不断提高稻谷、小麦、玉米三大粮食品种保险的覆盖面和风险保障水平。鼓励保险机构开展特色优势农产品保险，有条件的地方提供保费补贴，中央财政通过以奖代补等方式予以支持。扩大畜产品及森林保险范围和覆盖区域。鼓励开展多种形式的互助合作保险。规范农业保险大灾风险准备金管理，加快建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制。探索开办涉农金融领域的贷款保证保险和信用保险等业务。

28.开展村庄人居环境整治。加快编制村庄规划，推行以奖促治政策，以治理垃圾、污水为重点，改善村庄人居环境。实施村内道路硬化工程，加强村内道路、供排水等公用设施的运行管护，有条件的地方建立住户付费、村集体补贴、财政补助相结合的管护经费保障制度。制定传统村落保护发展规划，抓紧把有历史文化等价值的传统村落和民居列入保护名录，切实加大投入和保护力度。提高农村饮水安全工程建设标准，加强水源地水质监测与保护，有条件的地方推进城镇供水管网向农村延伸。以西部和集中连片特困地区为重点加快农村公路建设，加强农村公路养护和安全管理，推进城乡道路客运一体化。因地制宜发展户用沼气和规模化沼气。在地震高风险区实施农村民居地震安全工程。加快农村互联网基础设施建设，推进信息进村入户。

29.推进城乡基本公共服务均等化。加快改善农村义务教育薄弱学校基本办学条件，适当提高农村义务教育生均公用经费标准。大力支持发展农村学前教育。落实中等职业教育国家助学政策，紧密结合市场需求，加强农村职业教育和技能培训。支持和规范农村民办教育。提高重点高校招收农村学生比例。有效整合各类农村文化惠民项目和资源，推动县乡公共文化体育设施和服务标准化建设。深化农村基层医疗卫生机构综合改革，实施中西部全科医生特岗计划。继续提高新型农村合作医疗的筹资标准和保障水平，完善重大疾病保险和救助制度，推动基本医疗保险制度城乡统筹。稳定农村计划生育网络和队伍，开展城乡计生卫生公共服务均等化试点。整合城乡居民基本养老保险制度，逐步建立基础养老金标准正常调整机制，加快构建农村社会养老服务体系。加强农村最低生活保障的规范管理。开展农村公共服务标准化试点工作。着力创新扶贫开发工作机制，改进对国家扶贫开发工作重点县的考核办法，提高扶贫精准度，抓紧落实扶贫开发重点工作。

30.加快推动农业转移人口市民化。积极推进户籍制度改革，建立城乡统一的户口登记制度，促进有能力在城镇合法稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。全面实行流动人口居住证制度，逐步推进居住证持有人享有与居住地居民相同的基本公共服务，保障农民工同工同酬。鼓励各地从实际出发制定相关政策，解决好辖区内农业转移人口在本地城镇的落户问题。

31.加强农村基层党的建设。深入开展党的群众路线教育实践活动，推动农村基层服务型党组织建设。进一步加强农民合作社、专业技术协会等的党建工作，创新和完善组织设置，理顺隶属关系。加强农村基层党组织带头人队伍和党员队伍建设，提升村干部“一定三有”保障水平。总结宣传农村基层干部先进典型，树立正确舆-论导向。加强城乡基层党建资源整合，建立稳定的村级组织运转经费保障制度。加强农村党风廉政建设，强化农村基层干部教育管理和监督，改进农村基层干部作风，坚决查处和纠正涉农领域侵害群众利益的腐败问题和加重农民负担行为。

32.健全基层民主制度。强化党组织的领导核心作用，巩固和加强党在农村的执政基础，完善和创新村民自治机制，充分发挥其他社会组织的积极功能。深化乡镇行政体制的改革，完善乡镇政府功能。深入推进村务公开、政务公开和党务公开，实现村民自治制度化和规范化。探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。

33.创新基层管理服务。按照方便农民群众生产生活、提高公共资源配置效率的原则，健全农村基层管理服务体系。推动农村集体产权股份合作制改革，保障农民集体经济组织成员权利，赋予农民对落实到户的集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，建立农村产权流转交易市场，加强农村集体资金、资产、资源管理，提高集体经济组织资产运营管理水平，发展壮大农村集体经济。扩大小城镇对农村基本公共服务供给的有效覆盖，统筹推进农村基层公共服务资源有效整合和设施共建共享，有条件的地方稳步推进农村社区化管理服务。总结推广“枫桥经验”，创新群众工作机制。深入推进农村精神文明建设，倡导移风易俗，培养良好道德风尚，提高农民综合素质。加强对农村留守儿童、留守妇女、留守老年人的关爱和服务。发展农村残疾人事业。健全农村治安防控体系，充分发挥司法调解、人民调解的作用，维护农村社会和谐安定。

各级党委和政府要切实加强对“三农”工作的领导，把握好农村改革的方向和节奏，谋划好农业农村发展的思路和方法，落实好党在农村的各项方针和政策。各级党政干部要真正了解农民群众的诉求和期盼，真心实意解决农民群众生产生活中的实际问题。进一步加强党委农村工作综合部门建设，强化统筹协调、决策服务等职能。加强对农村改革试验区工作的指导，加大改革放权和政策支持力度，充实试验内容，完善工作机制，及时总结推广成功经验。

让我们紧密团结在党中央周围，积极进取，锐意创新，力求农村改革发展取得新突破新进展。